II SA/Gd 382/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. Z. i J. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 19 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania części obiektu budowlanego w związku z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych oraz ze skargi W. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania części obiektu budowlanego w związku z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych 1. stwierdza nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 19 maja 2016 r., nr [...] oraz z dnia 29 czerwca 2016 r., nr [...] 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej solidarnie na rzecz skarżących A. Z. i J. Z. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej W. P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 24 marca 2016 r., nr [..] zakazał wszystkim współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. S. w G., użytkowania zewnętrznego tarasu widokowego zlokalizowanego na dachu budynku. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 104 Kpa, art. 11a ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), art. 4ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r., nr 178, poz. 1380 ze zm.) § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719) oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). W piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. odwołanie od tej decyzji wnieśli A. Z. i J. Z. Odwołanie to zostało przekazane do organu odwoławczego w dniu 19 kwietnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 19 maja 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania A. Z. i J. Z., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 marca 2016 r., nr [..]. A. Z. i J. Z. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie przepisów prawa poprzez nieuzasadnione orzeczenie zakazu wobec skarżących, których lokal posiada odpowiednie warunki ewakuacji w bezpieczne miejsce. Sprawa ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 382/16. Z kolei w piśmie z dnia 14 kwietnia 2016 r. odwołanie od decyzji z dnia 24 marca 2016 r. wniosła W. P. Odwołanie to zostało przekazane do organu odwoławczego w dniu 28 kwietnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania W. P., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 marca 2016 r., nr [..]. W. P. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niezasadne orzeczenie zakazu użytkowania tarasu. Sprawa ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 460/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 22 marca 2016 r., na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 460/16 ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 382/16 oraz postanowił, że dalsze postępowanie prowadzone będzie pod sygn. akt II SA/Gd 382/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do wniesienia przez strony odwołań. Wniesienie kilku odwołań, w sytuacji złożenia kilku środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego. Mimo bowiem wielości odwołań różnych stron postępowania przez organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań. W sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie. Co do zasady, organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich skarżących stron. Jest to oczywisty i bezwzględny wymóg w przypadku merytorycznego rozpatrywania sprawy. Natomiast w przypadku, gdy z uwagi na brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie istnieją przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, rozstrzygnięcie tej kwestii także winno nastąpić łącznie z merytorycznym rozpatrzeniem sprawy w jednej decyzji, załatwiającej jednocześnie wszystkie wniesione odwołania. Za dopuszczalne uznaje się także wydanie odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W takiej jednak sytuacji, stabilność decyzji rozpatrującej merytorycznie sprawę, zależy od uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W przypadku odrębnego orzekania o umorzeniu postępowania, jeżeli w sprawie nie ma wątpliwości, co do prawidłowości odmowy przyznania odwołującemu się przymiotu strony i kwestia ta jest jednoznaczna, nie wpłynie to z reguły negatywnie na decyzję ostateczną rozpatrującą sprawę merytorycznie. Rzeczą organu jest w takiej sytuacji wnikliwa ocena w tym zakresie i ostrożność w podejmowaniu decyzji o umorzeniu postępowania. W przypadku bowiem, gdy decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze zostanie uchylona wyrokiem sądu, dojdzie do sytuacji, w której istnieć będzie w obrocie prawnym decyzja ostateczna kończąca postępowanie odwoławcze, a wniesione odwołanie nie zostanie rozpoznane. Niedopuszczalne jest natomiast po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r. sygn. IV SA 3643/02, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1198/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11; z dnia 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12). Z jednej strony wykluczyć należy stan, w którym odwołania niektórych stron pozostają nierozpoznane po zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie ponownych decyzji w celu ich rozpoznania, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie. Decyzja, którą nie rozpoznano wszystkich odwołań jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpatrzył osobno dwa odwołania wniesione od tej samej decyzji organu I instancji - Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 marca 2016 r., nr [..]. W efekcie decyzja ta została utrzymana w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej dwukrotnie - najpierw decyzją z dnia 19 maja 2016 r., a następnie decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r. Obie zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skutkującym konieczność stwierdzenia ich nieważności. Wydanie każdej z nich nastąpiło bez rozpatrzenia drugiego odwołania, co w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Dodatkowo druga decyzja wydana została w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wydanie dwóch decyzji drugoinstacyjnych stanowi rażące naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Nadto wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 Kpa), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (Jaśkowska M.Zakamycze 2005, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Stwierdzenie zatem nieważności decyzji wydanej wskutek rozpoznania tylko jednego odwołania jest konieczne aby możliwe było rozpoznanie wszystkich złożonych odwołań. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność obu decyzji organu odwoławczego. Wobec uwzględnienia wniesionych skarg, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził od organu na rzecz stron skarżących zwrot poniesionych przez nie kosztów postępowania. Z uwagi na uwzględnienie skarg sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.