II SA/Gd 384/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i R. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2002 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 2 grudnia 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. R. dokonać rozbiórki garażu drewnianego wybudowanego w 1987 r. bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w S. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie wszczęto na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej budynków nr [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w S. P. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 15 października 2002 r. ustalono, że na zapleczu wskazanych budynków mieszkalnych na terenie działki nr [...] stanowiącej współwłasność członków Wspólnoty Mieszkaniowej zrealizowane są obiekty garażowe i gospodarcze dla potrzeb mieszkańców. W narożniku działki nr [...], przy granicy z działką nr [...], usytuowane są 2 obiekty gospodarcze murowane zawierające pomieszczenia użytkowane przez poszczególnych członków Wspólnoty powstałe prawdopodobnie łącznie z budową obiektów mieszkalnych. Pozostałe obiekty gospodarcze i garażowe usytuowane na ww. terenie budowali sukcesywnie lokatorzy w latach powojennych nie posiadając wymaganych prawem pozwoleń budowlanych, ale za przyzwoleniem ówczesnego właściciela nieruchomości, tj. Cukrowni, Zakładu Produkcji Pomocniczej w S. P. Organ wskazał, że B. R. wybudowała przedmiotowy garaż w 1987 r. bez pozwolenia na budowę. Przedmiotowy garaż położony jest w odległości 10,70 m od budynku mieszkalnego oraz w odległości 0,7 m od obiektu gospodarczego murowanego W. J. Organ uznał nadto, że przedmiotowy obiekt został usytuowany na działce nr [...] w sposób chaotyczny i przypadkowy z naruszeniem odległości określonych w § 156 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., który przewiduje, że wymagana minimalna odległość garażu od innych obiektów winna wynosić 3 m oraz z użyciem przypadkowych materiałów – każdy z trzech sąsiednich obiektów: garaż metalowy, garaż murowany i przedmiotowy garaż drewniany. Zrealizowana w ten sposób chaotyczna zabudowa nie daje możliwości estetyzowania i uporządkowania. Rozbiórka chaotycznej zabudowy uzasadniona jest "innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Odwołanie od wskazanej decyzji wnieśli B. i R. R. W uzasadnieniu wskazali, że wraz z uzyskaniem mieszkania służbowego od Zakładu Produkcji Pomocniczej w S. P. wystąpili do ww. Zakładu z wnioskiem o wyrażenie zgody na postawienie garażu drewnianego. Zgodę takową uzyskali i na jej podstawie, za zgodą i wiedzą współmieszkańców – obecnych właścicieli mieszkań i posesji, wznieśli garaż. Skarżący wskazali, że nie mieli wiedzy na temat obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. Zarówno mieszkanie, jak i garaż, został przez nich wykupiony i jest ich własnością. Skarżący wskazali, że ich sytuacja materialna uniemożliwi im, w razie ewentualnej rozbiórki, na wybudowanie nowego garażu, co z kolei pozbawi go możliwości przechowywania w nim samochodu i użytkowania go w celu dojazdu do pracy. Nakaz rozbiórki nie może być uzasadniony planami inwestycyjnymi innych członków Wspólnoty. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy decyzją z dnia 11 lutego 2003 r., nr [...], działając w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotowy garaż został wybudowany w 1987 r. z materiałów palnych. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że samowolnie wybudowane na działce nr [...] obiekty budowlane posiadają dowolną formę architektoniczną, a ich wygląd zewnętrzny szpeci otoczenie z uwagi na różnorodność materiałów budowlanych o znacznym stopniu zużycia, swoim usytuowaniem wprowadzają chaos przestrzenny i nieład estetyczny. W ocenie organu odwoławczego dysharmonia i nieład przestrzenny spowodowany przypadkową lokalizacją omawianego obiektu niewątpliwie stanowią "inną ważną przyczynę" w rozumieniu ar. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlane nie uwzględnia się zamierzeń inwestycyjnych na terenie objętym postępowaniem. W skardze na powyższą decyzję B. i R. R. wskazali, że przedmiotowy garaż został wybudowany za zgodą ówczesnego właściciela terenu – Zakładu Produkcji Pomocniczej w S. P. Usytuowany jest od strony podwórza, na gruncie stanowiącym aktualnie własność wspólnoty mieszkańców i nie narusza przepisów o zagospodarowani przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania terenu. Nieprawdą jest, że pozostali członkowie wspólnoty domagają się rozbiórki "chaotycznej zabudowy", albowiem również oni posiadają podobne budynki gospodarcze i zależy im na ich utrzymaniu. Skarżący nie zgadzają się ze stwierdzeniem, że garaż został usytuowany w sposób chaotyczny i przypadkowy, co stanowi ważną przyczynę orzeczenia rozbiórki. Obiekt ten jest konserwowany, zadbany i swoim wyglądem oraz uporządkowaniem wokół niego nie odbiega od tych obiektów, co do których nie wydano nakazu rozbiórki. Skarżący ponownie powołali się swoją trudną sytuację rodzinną i finansową. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że postępowanie dowodowe wykazało rażące naruszenie przez inwestora art. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. wprowadzającego wymóg zharmonizowania formy architektonicznej obiektów z otoczeniem i wpływania na podniesienie jego estetyki. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż przedmiotowy garaż wzniesiono w 1987 r. bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), prawidłowo zastosowanego w niniejszej sprawie do obiektu budowlanego wzniesionego przed dniem 1 stycznia 1995 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego mógł wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą decyzji orzekającej rozbiórkę był art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten powołuje bowiem zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego. Art. 37 ust. 2 powołano również w odpowiedzi na skargę w celu uzasadnienia wniosku o oddalenie skargi. Według tego przepisu organ administracyjny może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce (lub przejęciu na własność Państwa) obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego (albo będącego w budowie) niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi niż wymienione w art. 37 ust. 1. Decyzja o rozbiórce wydana na podstawie tego przepisu ma więc charakter uznaniowy, co zobowiązuje organ administracyjny do podania przyczyn wyboru określonego rozstrzygnięcia i ze wskazaniem istnienia wymaganej przez ten przepis ważnej przyczyny czy ważnych przyczyn. Niezbędną przesłanką zastosowania omawianego przepisu jest wykazanie, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy i uzasadnione jest "innymi, ważnymi przyczynami". Z natury rzeczy chodzi tu o przepisy Prawa budowlanego, a więc albo o przepisy zawarte w ustawie - Prawo budowlane z 1974r., albo o przepisy wykonawcze do tego prawa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają ustaleń wskazujących na istnienie wspomnianej niezgodności. Nie stanowi bowiem takiego uzasadnienia nieprecyzyjne i niepogłębione ustalenie organu, że garaż został wzniesiony "chaotycznie i w sposób przypadkowy", z powołaniem się wyłącznie na generalną zasadę wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego stanowiącą, że forma architektoniczna obiektów budowlanych powinna być zharmonizowana z otoczeniem, uwzględniać walory krajobrazu i wpływać na podniesienie estetyki otoczenia. W świetle utrwalonego orzecznictwa, przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć konsekwencje powstałe w następstwie naruszenia zasad tej ustawy, a zwłaszcza objętych jej art. 5, 13, 14 i 15, godzące w istotny sposób w interes ogólnospołeczny (wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 1998 r., IV SA 1243/96, LEX nr 43256). W wyroku z dnia 23 marca 1989 r., IV SA 31/89, ONSA 1989/1/35, NSA w Warszawie wyraziło pogląd akceptowany przez Sąd w niniejszym składzie, że przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, wynikające jednak z prawa powszechnie obowiązującego. Przykładem tego typu ważnej przyczyny uzasadniającej rozbiórkę w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest zakaz budowy na obszarach krajobrazu chronionego wynikający z ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji nie wynika istnienie "innych ważnych przyczyn" w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organy administracji wskazując na naruszenie przepisów dotyczących położenia obiektów budowlanych w stosunku do innych obiektów nie wskazali dokładnie na czym to naruszenie polega i jaka inna, ważna przyczyna z art. 37 ust. 2 Praw budowlanego uzasadniającą rozbiórkę. To przesądza o wadliwości tych decyzji albo z powodu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędne jego zastosowanie, albo z powodu naruszenia prawa procesowego (art. 7 i 77 § 1 kpa) wobec braku ustaleń wskazujących na istnienie przesłanek wymaganych przez ten przepis. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.