II SA/Gd 385/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Krzysztof ZIółkowski (spr.) Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 2 grudnia 2002 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Svsn. akt II SA/Gd 385/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 2 grudnia 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał K. S. dokonanie rozbiórki garażu wybudowanego w latach siedemdziesiątych (około 1977 r.) bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w S. P., usytuowanego ukośnie do granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie wszczęto na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej budynków nr [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w S. P. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 15 października 2002 r. ustalono, że na zapleczu wskazanych budynków mieszkalnych na terenie działki nr [...] stanowiącej współwłasność członków Wspólnoty Mieszkaniowej zrealizowane są obiekty garażowe i gospodarcze dla potrzeb mieszkańców. W narożniku działki nr [...], przy granicy z działką nr [...]. usytuowane są 2 obiekty gospodarcze murowane zawierające pomieszczenia użytkowane przez poszczególnych członków Wspólnoty powstałe prawdopodobnie łącznie z budową obiektów mieszkalnych. Pozostałe obiekty gospodarcze i garażowe usytuowane na ww. terenie budowali sukcesywnie lokatorzy w latach 1970 - 1985 nie posiadając wymaganych prawem pozwoleń budowlanych, ale za przyzwoleniem ówczesnego właściciela nieruchomości, tj. Cukrowni, Zakładu Produkcji Pomocniczej w S. P. Organ wskazał, że B. R. wybudowała przedmiotowy garaż w 1987 r. bez pozwolenia na budowę, ale za przyzwoleniem ówczesnego właściciela nieruchomości, tj. Cukrowni w S. P. Przedmiotowy obiekt budowlany o konstrukcji metalowej wybudowany został przez K. S. około 25 lat temu, tj. w latach siedemdziesiątych. Obiekt ten usytuowany jest na działce nr [...] w odległości 4,5 m od budynku na działce nr [...], ukośnie do granicy z działką nr [...] w odległości minimalnej 1,2 m i maksymalnej 1,7 m od tej granicy oraz w odległości 2,3 od sąsiedniego murowanego budynku gospodarczego stanowiącego własność W. J. Organ uznał nadto, że przedmiotowy obiekt został usytuowany na działce nr [...] w sposób chaotyczny i przypadkowy, z naruszeniem określonych rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. wymaganych odległości od istniejącej zabudowy i od granic działki, tj. z naruszeniem § 12 ust. 1 określającego minimalną odległość obiektu od granicy działki - 3 m oraz § 156 ust. 1 określającego minimalną odległość garażu od innych obiektów - 3 m, przy użyciu przypadkowych materiałów budowlanych (każdy z trzech sąsiednich obiektów wykonano z innych materiałów budowlanych) oraz o przypadkowych gabarytach technicznych. Zrealizowana w ten sposób chaotyczna zabudowa nie daje możliwości estetyzowania i uporządkowania. Rozbiórka chaotycznej zabudowy uzasadniona jest "innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła K. S. W uzasadnieniu wskazała, że garaż wybudowała w latach siedemdziesiątych za zgodą ówczesnego właściciela nieruchomości, tj. Cukrowni w S. P. Z nimi też uzgodniono zarówno lokalizację (odległości), jak też materiały. Wykupując mieszkania wraz z budynkami gospodarczymi wszyscy współwłaściciele zaakceptowali istniejący stan zabudowań. Obecnie wola wybudowania nowego garażu u jednego ze współwłaścicieli zmuszają do rozbiórki już istniejącego garażu. Skarżąca wskazała, że z przedmiotowego garażu korzysta dla potrzeb rodzinnych, a na wybudowanie nowego jej nie stać. Wskazała, że budując garaż w latach siedemdziesiątych nie mogła przewidzieć, że w 1980 r. w rozporządzeniu ustali się odległość na 3 m. Wyjaśniła, że nieprawidłowe usytuowanie garażu w stosunku do granicy z działką nr [...] nastąpiło w 2002 r., kiedy wytyczono nową granicę ww. działki bez uwzględnienia istniejącej zabudowy. Dokonano tego bez jej winy, albowiem wcześniejsze usytuowanie garażu w stosunku do starego płotu było prawidłowe. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy decyzją z dnia 10 lutego 2003 r., nr [...], działając w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotowy garaż został wybudowany w latach siedemdziesiątych bez pozwolenia na budowę. Jest usytuowany w odległości 4,5 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...] i w odległości maksymalnej 1,7 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 2,3 m od sąsiedniego budynku murowanego W. J. - objętego również nakazem rozbiórki. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że samowolnie wybudowane na działce nr [...] obiekty budowlane posiadają dowolną formę architektoniczną, a ich wygląd zewnętrzny szpeci otoczenie z uwagi na różnorodność materiałów budowlanych o znacznym stopniu zużycia, swoim usytuowaniem wprowadzają chaos przestrzenny i nieład estetyczny. W ocenie organu odwoławczego dysharmonia i nieład przestrzenny spowodowany przypadkową lokalizacją omawianego obiektu niewątpliwie stanowią "inną ważną przyczynę" w rozumieniu ar. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej nie uwzględnia się zamierzeń inwestycyjnych na terenie objętym postępowaniem. W skardze na powyższą decyzję K. S. wskazała, że przedmiotowy garaż został wybudowany za zgodą ówczesnego właściciela terenu - A w S. P. Wykonany został z materiałów niepalnych, usytuowany od strony podwórza, na gruncie stanowiącym aktualnie własność wspólnoty mieszkańców i nie narusza przepisów o zagospodarowani przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania terenu. Nieprawdą jest, że pozostali członkowie wspólnoty domagają się rozbiórki "chaotycznej zabudowy", albowiem również oni posiadają podobne budynki gospodarcze i zależy im na ich utrzymaniu. Wyjaśniając fakt ukośnego posadowienia garażu skarżąca wskazała, że w okresie budowy garażu takie miejsce jego usytuowania zostało jej wskazane, a dopiero w 2002 r. wytyczono granicę bez uwzględnienia istniejących obiektów. Wobec powyższego nie można zgodzi się ze stwierdzeniem, że garaż został usytuowany w sposób chaotyczny i przypadkowy, co stanowi ważną przyczynę orzeczenia rozbiórki. Obiekt ten jest konserwowany, zadbany i swoim wyglądem oraz uporządkowaniem wokół niego nie odbiega od tych obiektów, co do których nie wydano nakazu rozbiórki. Skarżąca powołała się na swojątrudną sytuację rodzinną i finansową. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że postępowanie dowodowe wykazało rażące naruszenie przez inwestora art. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. wprowadzającego wymóg zharmonizowania formy architektonicznej obiektów z otoczeniem i wpływania na podniesienie jego estetyki. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż przedmiotowy garaż wzniesiono w latach siedemdziesiątych bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), prawidłowo zastosowanego w niniejszej sprawie do obiektu budowlanego wzniesionego przed dniem 1 stycznia 1995 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego mógł wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą decyzji orzekającej rozbiórkę był art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten powołuje bowiem zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego. Art. 37 ust. 2 powołano również w odpowiedzi na skargę w celu uzasadnienia wniosku o oddalenie skargi. Według tego przepisu organ administracyjny może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce (lub przejęciu na własność Państwa) obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego (albo będącego w budowie) niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi niż wymienione w art. 37 ust. 1. Decyzja o rozbiórce wydana na podstawie tego przepisu ma więc charakter uznaniowy, co zobowiązuje organ administracyjny do podania przyczyn wyboru określonego rozstrzygnięcia i ze wskazaniem istnienia wymaganej przez ten przepis ważnej przyczyny czy ważnych przyczyn. Niezbędną przesłanką zastosowania omawianego przepisu jest wykazanie, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy i uzasadnione jest "innymi, ważnymi przyczynami". Z natury rzeczy chodzi tu przepisy Prawa budowlanego, a więc albo o przepisy zawarte w ustawie - Prawo budowlane z 1974 r., albo o przepisy wykonawcze do tego prawa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają ustaleń wskazujących na istnienie wspomnianej niezgodności. Nie stanowi bowiem takiego uzasadnienia nieprecyzyjne i niepogłębione ustalenie organu, że garaż został wzniesiony "chaotycznie w sposób przypadków)'", z powołaniem się wyłącznie na generalną zasadę wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego stanowiącą, że forma architektoniczna obiektów budowlanych powinna być zharmonizowana z otoczeniem, uwzględniać walory krajobrazu i wpływać na podniesienie estetyki otoczenia. W świetle utrwalonego orzecznictwa, przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć konsekwencje powstałe w następstwie naruszenia zasad tej ustawy, a zwłaszcza objętych jej art. 5, 13, 14 i 15, godzące w istotny sposób w interes ogólnospołeczny (wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 1998 r., IV SA 1243/96, LEX nr 43256). W wyroku z dnia 23 marca 1989 r., IV SA 31/89, ONSA 1989/1/35, NSA w Warszawie wyraziło pogląd akceptowany przez Sąd w niniejszym składzie, że przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, wynikające jednak z prawa powszechnie obowiązującego. Przykładem tego typu ważnej przyczyny uzasadniającej rozbiórkę w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest zakaz budowy na obszarach krajobrazu chronionego wynikający z ustawy - Prawo ochrony środowiska. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji nie wynika istnienie "innych ważnych przyczyn" w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organy nie zadały sobie trudu wyjaśnienia i wykazania na czym miałoby polegać wzniesienie przedmiotowego garażu w sposób powodujący dysharmonie architektoniczną i nieład przestrzenny. Aby wykazać istnienie tego rodzaju sytuacji organ powinien porównać przedmiotowy obiekt z otaczającą zabudową i walorami krajobrazowymi w sposób konkretny obrazujący ową dysharmonie architektoniczną i nieład przestrzenny. To przesądza o wadliwości tych decyzji tak z powodu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędne jego zastosowanie, jak i z powodu naruszenia prawa procesowego (art, 7 i 77 § 1 kpa) wobec braku ustaleń wskazujących na istnienie przesłanek wymaganych przez ten przepis. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającąjądecyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.