II SA/Gd 385/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. II SA / Gd. 385/ 06 UZASADNIENIE Rozpoznając wniosek A.G. Sz. z dnia 22 sierpnia 2002r. o przyznanie pomocy na zakup leków i obuwia, środków czystości oraz na zakup ziemiopłodów Kierownik Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104 kpa oraz art.4 ust. 1 i art.32 ust.1, 2 oraz art.43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej / t.j. Dz. U. z 1998r., poz. 414 ze zm./ decyzją z dnia 3 września 2002r. przyznał A. G. Sz. pomoc społeczną w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu: - zasiłek celowy na leki od miesiąca września do grudnia 2002r. w wysokości 30zł. miesięcznie - zasiłek celowy na obuwie w miesiącu wrześniu 2002r. w wysokości 30zł - zasiłek celowy na zakup ziemiopłodów w miesiącu październiku 2002r. w wysokości 30zł - zasiłek celowy na zakup środków czystości w miesiącu listopadzie 2002r. w wysokości20zł. W uzasadnieniu wskazano, że przedstawione warunki materialne i rodzinne upoważniają do udzielenia świadczeń stosownie do art. 32 ust. 1, 2 ustawy o pomocy społecznej. Nadto wskazano, że na podstawie art. 1 ust. 1 i art.2 ust. 2 powołanej ustawy ustalając wysokość przyznanego świadczenia wzięto pod uwagę sytuację życiową wnioskodawczyni , jej własne środki, możliwości i uprawnienia. Jednocześnie w związku z tym, że środki przeznaczone w budżecie Gminy na realizację zadania są ograniczone na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy rozmiary udzielonej pomocy uwzględniają możliwości finansowe Gminy. We wniesionym odwołaniu A. G. Sz. podniosła, że decyzję uważa za krzywdzącą .Podniosła, że żyje w skrajnej nędzy, a przyznana jej pomoc nie pozwala na utrzymanie się i na zakup lekarstw. Na życie po uwzględnieniu wypłacanego zasiłku stałego wyrównawczego, z którego potrącany jest dodatek mieszkaniowy, pozostaje jej 140 zł miesięcznie na życie. Decyzją z dnia 24 lutego 2003r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 , art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej / t.j. Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm./ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych, nieobowiązkowych gminy. Oznacza to, że organ pomocy społecznej po uznaniu, że spełnione zostały przesłanki dla jego przyznania, to jest kryterium dochodowe i że wystąpiła jedna z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 ustawy np. ubóstwo , może przyznać taki zasiłek celowy lecz nie jest do tego zobligowany. Organy pomocy społecznej działają w ramach tzw. uznania administracyjnego i przy uwzględnieniu posiadanych możliwości finansowych, ustawa nie określa bowiem wysokości takiego zasiłku. Wskazano, że wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są z jednej strony- sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przeznaczony, a z drugiej strony- możliwości finansowe organów pomocy społecznej, przy uwzględnieniu zasady, że zasiłek celowy ma charakter uzupełniający własne środki i uprawnienia osób objętych systemem świadczeń z pomocy społecznej. Organ musi się kierować zarówno potrzebami wszystkich osób ubiegających się o pomoc, jak również potencjalnymi możliwościami wnioskodawców zaspokojenia potrzeb we własnym zakresie. Kolegium wskazało, że nie może w niniejszej sprawie rozstrzygać o wysokości przyznanego zasiłku , gdyż ustawodawca rozstrzygnięcie co do wysokości zasiłku pozostawił organom właściwym w sprawach pomocy społecznej. Wskazano, że kwota zasiłków celowych przyznanych stronie w okresie od stycznia do grudnia 2002r. wyniosła 1262,50zł. A. G. Sz.wniosła do skargę do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję podnosząc, że jest ona niesprawiedliwa i krzywdząca. Podniosła, że jej sytuacja jest bardzo zła. Otrzymywany zasiłek stały i dodatek pielęgnacyjny /łącznie 337zł/ wystarczają na pokrycie opłat za gaz i światło, natomiast skarżąca nie ma środków na życie, w tym w szczególności na lekarstwa , jak i na remont spowodowany wybiciem szyb w mieszkaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 15 listopada 2005r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji art. 32 ust.1 wyżej powołanej ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. przyznanie zasiłku celowego, jak to prawidłowo ustaliły organy pierwszej i drugiej instancji, zależało od uznania organu administracyjnego. Świadczył o tym użyty przez ustawodawcę zwrot " w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej’. Od uznania organu administracyjnego zależało nie tylko przyznanie zasiłku celowego , ale również jego wysokość przy uwzględnieniu tego na zaspokojenie jakiej potrzeby bytowej zostanie on przyznany / opał, odzież, koszty leczenia/.Powyższe oznacza , że zarówno kwestia przyznania zasiłku, jak i jego wysokość zostały pozostawione uznaniu organów pomocy społecznej. Uznanie to nie może mieć oczywiście zupełnie dowolnego charakteru, lecz powinno być uzasadnione sytuacją osoby potrzebującej oraz możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej w kontekście potrzeb innych osób oczekujących pomocy. Inaczej mówiąc nie oznacza to, że organ administracji mógł w sposób dowolny decydować o przyznaniu zasiłku celowego oraz o jego wysokości. Powody przyznania zasiłku celowego w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd przywołał ustalenia organów administracji. Organ administracji I instancji wyjaśnił, że powodem przyznanie zasiłku celowego w kwotach podanych w decyzji były możliwości finansowe gminy i ograniczone środki na realizację tego zadania. Organ II instancji podzielił to stanowisko. Nie przedstawił on jednak żadnych własnych ustaleń w tym zakresie. Ograniczył się do stwierdzenia , że skarżąca otrzymała już w 2002r. zasiłki celowe a organ II instancji nie może oceniać wysokości przyznanego zasiłku. W ocenie Sądu takie uzasadnienie nie było przekonujące. Przede wszystkim wskazano, że pomiędzy decyzją organu I instancji i decyzją organu II instancji upłynęło pięć miesięcy i w tym czasie rozpoczął się nowy rok budżetowy. Zatem sytuacja finansowa od czasu wydania decyzji przez organ I instancji mogła się zmienić. Konieczne było zatem poczynienie własnych ustaleń w tym zakresie , co jest zresztą zgodne z ogólną zasadą postępowania odwoławczego w kpa, mianowicie zasadą ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii stanowiło naruszenie art. 7 kpa, który nakazuje organom administracji dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to mogło przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że po wyjaśnieniu okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej okazałoby się , że organ ten posiadał już środki finansowe w ilości wystarczającej na większe pokrycie potrzeb skarżącej związanych choćby z kosztami leków czy też remontu - żądanie zwrotu kosztów wybitych szyb w mieszkaniu skarżącej nie zostało w żaden sposób przedstawione i ocenione w świetle art.32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 listopada 1990r. Nadto Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni zmianę stanu prawnego, tj. uchylenie ustawy z dnia 29 listopada o pomocy społecznej przez ustawę z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz. U. nr 64, poz.593 ze zm./ , z uwzględnieniem tego, że przepis art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004r. trzeba wykładać w ten sposób, że sprawy zakończone w rozumieniu tego przepisu, to także sprawy, w których decyzja wydana przed dniem 1 maja 2004r. została po dniu 30 kwietnia 2004r. uchylona przez sąd administracyjny. Zatem po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji wydanej przed 1 maja 2004r. organ administracji będzie rozpoznawał sprawę według przepisów obowiązujących przed dniem 1 maja 2004r.Nadto stosownie do art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004r. wydając w takich warunkach decyzję po dniu 30 kwietnia 2004r. należy czas trwania przyznanego świadczenia ograniczyć terminem 1 maja 2004r. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 maja 2006r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 3 września 2002r. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji wystąpił do Prezydenta Miasta o wyjaśnienie jakimi środkami dysponował organ I instancji na cele pomocy społecznej, w szczególności wypłaty zasiłków celowych i w jaki sposób środki te były wydatkowane w okresie od września 2002r. do lutego 2003r., ze wskazaniem liczby osób/ rodzin, którym udzielono wsparcia, wskazaniem średniej wysokości udzielonych zasiłków, a także na jaki cel zasiłki były przyznawane. Z przedstawionych informacji, wynika, że MOPS w zadaniach własnych gminy/ zasiłki celowe i pomoc w naturze/ oraz posiłek dla dzieci w 2002r. dysponował kwotą 4.952.516zł. Łącznie w 2002r. z pomocy w formie zasiłku celowego udzielono 7000 rodzin i 18.860 osobom. Średnio w 2002r. na rodzinę przypadało 707,51zł środków na pomoc celową i 262,59zł na osobę. Z kolei w 2003r. MOPS w zadaniach własnych gminy zasiłki i pomoc w naturze oraz posiłek dla dzieci dysponował kwotą 5.490.349zł.Łącznie w 2003r.pomocy w formie zasiłku celowego udzielono 7.200rodzinom i 18.449 osobom. Średnio w 2003r. przypadało na rodzinę 762,55zł środków na pomoc celową i 297,60zł na osobę. Organ wskazał, że jak wynika z Raportu sporządzonego w dniu 4 czerwca 2003r. przez MOPS A. Sz. przyznano dodatkową pomoc w formie zasiłków celowych na łączną kwotę 1262,50zł. Powołując się na powyższe organ stwierdził, że odwołująca ze względu na swoją trudną sytuację materialną i życiową otrzymała świadczenia, których łączna wartość znacznie przekracza średnią wysokość świadczeń celowych przypadających na osobę/ rodzinę zarówno w 2002r., jak i w 2003r. Sytuacja finansowa Ośrodka Pomocy Społecznej w zakresie posiadanych środków na zasiłki celowe w roku 2003r. nie uległa zmianie. Zatem pomimo rozpoczęcia nowego roku budżetowego- 2003r. nie było możliwe przyznanie pomocy celowej w wyższej wysokości niż przyznana przez organ I instancji decyzją z dnia 3 września 2002r. Nadto Kolegium wskazało, ze w jego ocenie nieuzasadnione jest przyznawanie wyższych świadczeń " na konto" nowego roku budżetowego, bowiem spowoduje to , iż w tym "nowym" roku budżetowym środki finansowe nie wystarczą na przyznanie pomocy do końca roku. Odnośnie rozpatrzenia kwestii żądania zwrotu wybitych szyb w mieszkaniu skarżącej organ II instancji wskazał, że tę kwestię skarżąca podniosła dopiero w skardze do Sądu, gdyż nie obejmował jej pierwotny wniosek. Kolegium nie dało jednocześnie wiary twierdzeniom skarżącej, iż to pracownik MOPS wybił szyby w mieszkaniu, gdyż pracownicy pomocy społecznej są odpowiednio przygotowani do pracy z osobami wymagającymi pomocy społecznej i z pewnością nie są to osoby, które można posądzać o zachowania chuligańskie. Żądanie zwrotu tych kosztów należy więc uznać za całkowicie bezpodstawne. Nadto za tego rodzaju działania , przy dokonaniu założenia, że sytuacja taka mogła mieć miejsce , MOPS nie ponosi odpowiedzialności, a jedynie ponosi ją sprawca szkody. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że kwestionowała sprawę niesłusznie potrącanego jej przez 8 lat dodatku mieszkaniowego i pielęgnacyjnego na kwotę 48.000zł wraz z odsetkami. Skarżąca również podała, że powinna otrzymać także kuchenkę do gotowania, bo nie ma na czym gotować, podniosła także ,iż odmawiano jej przyznania zasiłków na zakup leków i żywności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium w szczególności wskazało, że zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie rozstrzygnięcia przez organ I instancji wniosku strony z dnia 22 sierpnia 2002r., w którym skarżąca występowała o pomoc na leki, obuwie, środki czystości, ziemiopłody i w tym zakresie wniosek został rozpatrzony przez organy administracji. Tymczasem skarga w swojej istocie nie dotyczy przedmiotowej decyzji, lecz działalności Ośrodka Pomocy Społecznej /represjonowania skarżącej /. Organ II instancji wskazał, że samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami nadzoru nad jednostkami samorządowymi, a zatem nie mogą oceniać zasadności skargi na działanie lub zaniechanie pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w zakresie przedstawionym w skardze. Kolegium nadto przytoczyło treść przepisu art. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych / tekst jednolity z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm./ określającego zadania i właściwość Kolegiów jako organów wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1§ i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Rozpoznawana skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie może być jedynie opisana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2006r., gdyż stosownie do cytowanego przepisu art. 134 § 1 prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej. Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w odniesieniu do której wydawana jest decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania wyznacza więc decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2006r. Zaskarżenie tej decyzji do Sądu oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która w tej decyzji została rozstrzygnięta. Jak to prawidłowo wskazał, w odpowiedzi na skargę organ II instancji zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie wniosku skarżącej z dnia 22 sierpnia 2002r. i w tym zakresie wniosek został rozpatrzony przez organy I i II instancji. W konsekwencji również rozstrzygnięcie sądu może dotyczyć tylko tej sprawy administracyjnej. W tym stanie faktycznym i prawnym , inne wnioski skarżącej związane z udzieleniem pomocy społecznej, potrącaniem dodatku mieszkaniowego i pielęgnacyjnego lub wnioski / zarzuty/ dotyczące działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej mogą być przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia w innym postępowaniu administracyjnym czy też cywilnym , co wyjaśnił w swoim stanowisku zawartym w odpowiedzi na skargę organ II instancji. Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy administracyjnej, której przedmiotem było rozstrzygnięcie o wniosku skarżącej z dnia 22 sierpnia 2002r. w sprawie przyznania zasiłków celowych Sąd zważył: Art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej w oparciu o który zostały przyznane zasiłki celowe dla skarżącej i której postanowienia mają zastosowanie przy rozpoznawaniu sprawy z mocy powołanego wyżej art. 150 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. stanowi, że zasiłek celowy z pomocy społecznej może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, zaś w ust. 2 tegoż artykułu wymienia się niektóre z takich potrzeb uzasadniających przyznania tego rodzaju świadczenia ze środków pomocy społecznej, przy spełnieniu kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie okolicznościami niespornymi ustalonymi przez organy obu instancji było to, że dochody A. G. Sz.nie przekraczają kryterium dochodowego określonego przepisami a nadto występuje potrzeba zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, a przyznane zasiłki celowe na potrzeby wymienione w decyzji organu I instancji z dnia 3 września 2002r. stanowią kwoty poniżej potrzeb i oczekiwań skarżącej. Zarówno organ II instancji w decyzji z dnia 24 lutego 2003r. nr [...], jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2005r. wskazali , że kwestia przyznania zasiłku celowego i ustalenie jego wysokości, przy spełnionym kryterium dochodowym, zostały pozostawione uznaniu organów pomocy społecznej, przy czym Sąd w powołanym wyroku wskazał, że uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Tymczasem organ II instancji podzielił w całości stanowisko organu I instancji i wskazał jedynie, że nie może oceniać wysokości przyznanych zasiłków, nie przedstawiając jednak żadnych własnych ustaleń. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia wysokości środków finansowych jakimi dysponował Ośrodek Pomocy Społecznej w omawianym okresie, jak i w roku 2003, ustalił także ilość rodzin i osób korzystających w tych okresach z pomocy społecznej, jaki i wysokość przyznawanych świadczeń. Ustalenia te zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zostały przez Sąd wyżej przytoczone. W świetle powyższego uznać należy, że ustalenia organu II instancji w zakresie dotyczącym uzależnienia wysokości przyznanych zasiłków od możliwości finansowych ośrodka oraz ilości osób wymagających pomocy nie są dowolne, gdyż znajdują potwierdzenie w informacjach o wielkości środków przeznaczonych na zasiłki celowe i ich wysokościach przyznanych w 2002r. i 2003r. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że skarżąca w 2002r. otrzymała pomoc w formie zasiłków celowych w łącznej kwocie 1262,50zł, przy średniej wysokości zasiłku wynoszącej na osobę 262zł w 2002r. i 297zł w 2003r./ na rodzinę ponad 700zł./. Powyższe dane, jak też dane dotyczące wysokości środków jakimi dysponował Ośrodek w zestawieniu z ilością osób wymagających wsparcia pozwalają na uznanie, że organ pomocy społecznej przy wydawaniu decyzji miał na uwadze ograniczoną ilość środków finansowych na zadania fakultatywne w postaci udzielania zasiłków celowych i ilość osób wymagających pomocy. Stanowisko to jest zgodne z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r., który stanowił, że potrzeby osób lub rodziny powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają możliwościom pomocy społecznej. Ustaleniom organu II instancji rozpoznającemu sprawę ponownie nie można zatem postawić zarzutu dowolności, skoro poczynione ustalenia znalazły potwierdzenie w informacjach o wielkości środków przeznaczonych na zasiłki celowe i ich wysokościach. W świetle powyższych ustaleń zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Biorąc powyższe pod uwagę i działając w granicach sprawy administracyjnej zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 tejże ustawy.