II SA/Gd 385/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. O. i W. O. na decyzję Wojewody z dnia 12 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 16 listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 4-5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 2.557,31 zł, to jest 2.447,97 zł za grunt i 109,34 zł za nasadzenia, na rzecz M. i W. O., za nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obr. [...], pow. 7 mkw., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą Kw [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podstawą ustalenia odszkodowania jest ostateczna decyzja Starosty z dnia 8 września 2008 r. ustalająca warunki lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej – ulicy M., na terenie Gminy R., którą zatwierdzono podział nieruchomości w sposób określony na mapach z projektem podziału, stanowiących załącznik do decyzji. Z załącznika tego wynika, że z działki nr [...] o pow. 410 mkw. wydzielono działkę o pow. 7 mkw. W związku z powyższym tylko taka powierzchnia może być brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Organ I instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny gruntu w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość wieloletnich roślin ogrodowych, owocowych i ozdobnych, ze względu na charakter upraw w warunkach nietowarowych ogrodów przydomowych obliczono metodą opracowaną przez K. Z. z Instytutu A w S. W ocenie organu I instancji operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, wobec czego uznał, że oszacowana wartość odpowiada wartościom rynkowym nieruchomości i odzwierciedla poziom cen kształtujących się na rynku lokalnym, a oszacowana wartość 1 mkw. gruntu mieści się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną jakie zanotowano na rynku lokalnym. Odnośnie kwoty 10.000 zł, która zdaniem strony powinna zostać im przyznana w ramach odszkodowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę 10.000 zł w odniesieniu do tej nieruchomości. Z uwagi na fakt, że działka nr [...] była niezabudowana powyższy przepis nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie M. i W. O. W uzasadnieniu odwołania zarzucili organowi I instancji celowe utrudnianie im dostępu do dokumentacji i naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 40 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. Wskazali, że nie zostały uwzględnione ich wnioski dowodowe, które mogłyby udowodnić oszustwo popełnione wobec nich i wyjaśnić, skąd wzięła się powierzchnia przejętej działki gruntu. Wskazali, że w toku postępowania kwestionowali powierzchnię przejętego gruntu. Odnośnie wysokości odszkodowania podnieśli, że ich nieruchomość powinna być traktowana jako całość. Decyzja o ustaleniu odszkodowania winna być wydawana zgodnie ze stanem nieruchomości na dzień 8 września 2008 r., kiedy to decyzja ta nie byłą jeszcze ostateczna, a tym samym działka nr [...], o której mówi decyzja nie istniała. Natomiast działka, która przed podziałem miała nr [...] była i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Z tych też względów odwołujący wskazali, że należy im się kwota 10.000 zł, zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto odwołujący podnieśli, że organ I instancji nie dotrzymał terminu wydania decyzji określonego w art. 12 ust. 4b tejże ustawy. Zakwestionowali ponadto kwotę odszkodowania jako niewspółmiernie niską w stosunku do poniesionych szkód wywołanych postępowaniem Burmistrza Miasta oraz wszystkich urzędników zajmujących się sprawą. Poza tym nie rekompensuje ona znacznych uciążliwości jakie powstały z momentem wybudowania drogi. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie jednak z jej art. 23 w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość nieruchomości określił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne znajduje zastosowanie podejście porównawcze przy jednoczesnym przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Stwierdził, że brak jest transakcji rynkowych nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogę publiczną, do porównania przyjął zatem nieruchomości o zbliżonych cechach z rynku lokalnego z miasta R. Mając na uwadze powyższe, jak również dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego złożone w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami dokonując w sposób prawidłowy oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że odszkodowanie powiększa się o kwotę 10.000 zł w odniesieniu do tych nieruchomości ujętych w pasie drogowym, które zabudowane są budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym wyodrębniony został lokal mieszkalny i w którym zamieszkuje właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej. W przedmiotowej sprawie działka nr [...] przejęta pod pas drogowy nie była zabudowana żadnym budynkiem mieszkalnym, dlatego zarzut o nie doliczeniu ww. kwoty jest chybiony. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że wysokość odszkodowania zależy od wartości rynkowej i stanu nieruchomości przejętej pod budowę drogi, a nie nieruchomości, z której przejęta działka została wydzielona. Odszkodowanie nie obejmuje utraconym przez właściciela zysków, zawiera jedynie element utraty wartości gruntu podlegającego przejęciu i jego części składowych. W ocenie Wojewody strona niezadowolona z terminu w jakim przeprowadzone zostało postępowania mogła skorzystać z instytucji zażalenia na przewlekłość postępowania. Z kolei zarzuty niekompetencji urzędników nie stanowią przedmiotu postępowania i mogą być podstawą do złożenia skargi w trybie art. 227 k.p.a. Zarzuty dotyczące błędnych zapisów w ewidencji gruntów, co do powierzchni nieruchomości przejętej pod budowę drogi Wojewoda uznał za bezzasadne wskazując, że w takiej sytuacji zainteresowany zmianą w ewidencji może złożyć wniosek o zmianę jej zapisów. W ocenie organu odwoławczego strony postępowania miały możliwość wglądu w akta przedmiotowej sprawy, mogły się z nią zapoznać w każdym stadium postępowania. Zarzut stron nie udostępniania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów nie stanowi przedmiotu rozpatrywania. Kwestia ta została rozstrzygnięta postanowieniem Wojewody z dnia 12 maja 2009 r., nr [...]. W skardze na powyższą decyzję M. i W. O. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszeni art. 12 i 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezgodną z tymi przepisami interpretację prawa i naliczenie odszkodowania, brak odniesienia do podniesionych zarzutów w odwołaniu, brak reakcji na zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa fałszowania dokumentów oraz wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowody. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawili skarżący przebieg postępowania dotyczącego ustalenia warunków lokalizacji drogi, zakończonego decyzją Starosty z dnia 8 września 2008 r. Wskazali, że winni byli zostać powiadomieni o wszczęciu tego postępowania, czego nie uczyniono. Podnieśli, że wnieśli odwołanie od tej decyzji, zaś Wojewoda rozpatrzył odwołanie po upływie ustawowego terminu. Wskazali, że również decyzja organu I instancji utrzymana w mocy zaskarżoną decyzja została wydana po upływie ustawowego terminu. Zarzucili, że nie zostali poinformowani o konieczności uzupełnienia wniosku o udostępnienie dokumentacji, co stanowiło naruszenie art. 40 k.p.a. W pozostałym zakresie skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. skarżący W. O. oświadczył, że decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna w dniu 19 grudnia 2008 r., to jest w dacie wydania decyzji Wojewody pomorskiego. W tym dniu dopiero nastąpił podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Wskazał, że składał skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 71/09. Zdaniem skarżącego wartość nieruchomości powinna być ustalona na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, to jest w tej sprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. Zarzucił, że nie miał dostępu do akt sprawy, składał wniosek o wydanie uwierzytelnionych dokumentów, ale otrzymał odmowne postanowienie. Oświadczył, że nie kwestionuje operatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania, jak również w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Przedmiotowe postępowanie administracyjne miało na celu ustalenie wysokości odszkodowania należnego skarżącym za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zasady ustalania i wypłaty odszkodowania określa Rozdział 3. tejże ustawy. Z art. 12 ust. 4 a ww. ustawy wynika, że decyzję ustalającą odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. przejęte pod drogi) wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie była to decyzja Starosty z dnia 8 września 2008 r. ustalająca warunki lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej – ulicy M., na terenie Gminy R., albowiem w dniu jej wydania ww. ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie przewidywała wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację decyzji, lecz decyzję ustalającą warunki lokalizacji drogi publicznej. Podstawowym przepisem mającym znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jest art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Mieć przy tym należy na uwadze, że kryterium stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej odnosi się o do jej stanu faktycznego, a nie prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 29/08, Lex nr 484873). Stan faktyczny nieruchomości przejętej pod drogę zostaje natomiast ustalony w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej, albowiem zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty z dnia 8 września 2008 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości. W myśl zaś art. 12 ust. 2 tejże ustawy linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Stwierdzić zatem należy, że z dniem wydania decyzji lokalizacyjnej zostaje wydzielona nieruchomość niezbędna dla realizacji inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna z dnia 8 września 2008 r. zatwierdziła podział nieruchomości skarżących oznaczonej jako działka nr [...], w którego wyniku powstała działka nr [...] oraz działka nr [...]. Należy zatem w tym miejscu podkreślić, że przedmiotowe postępowania dotyczyło wyłącznie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą pod budowę drogi nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Brak było podstaw, aby odszkodowanie było ustalane również w odniesieniu do pozostałej części działki nr [...]. Inwestycja drogowa, której lokalizacji dotyczyła decyzja Starosty z dnia 8 września 2008 r. nie została bowiem zaplanowana na całej powierzchni działki nr [...], lecz wyłącznie na terenie działki wydzielonej z tejże działki, to jest na działce nr [...]. Słusznie zatem organy obu instancji ustalały odszkodowanie wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z tych też względów brak było podstaw do zastosowania przy ustalaniu odszkodowania art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który nakazuje powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę 10.000 zł. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie była działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej ugn), określają, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Zgodnie z art. 134 tej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości, co wynika z art. 150 ust. pkt 1 ugn. Z tym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwane dalej: rozporządzeniem. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał w szczególności przepis § 36 tego rozporządzenia, według którego, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). W przypadku jednak braku cen transakcyjnych, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m kwadratowego gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % ( § 36 ust. 2 pkt 1). W ocenie Sądu prawidłowość ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Również skarżący nie kwestionowali prawidłowości operatu szacunkowego, który stanowił obligatoryjny, a zarazem podstawowy dowód w przedmiotowej sprawie. Jak wynikało bowiem z akt sprawy wycenę nieruchomości przeprowadzono zgodnie z wymogami art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. według stanu faktycznego nieruchomości istniejącego na gruncie w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, szacując grunt przeznaczony pod drogi publiczne, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując do porównań trzy transakcje nieruchomościami położonymi w tej samej miejscowości, zbliżonymi powierzchnią do działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...]. Wobec braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod drogi publiczne, rzeczoznawca do sporządzania wyceny słusznie zastosował § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca przy szacowaniu gruntu miał na uwadze jego położenie i rodzaj, ale też wielkość, kształt działki oraz to, że jest niezabudowana. Nasadzenia obliczono według metody opracowanej w Instytucie A w S. Z tych względów Sąd uznał, że materiał dowodowy sprawy został zgromadzony w sposób wyczerpujący i pozwalał na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bez zachowania ustawowych terminów, wskazać należy, że niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w wymaganym terminie może stanowić przedmiot skargi na bezczynność, nie ma natomiast znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Nie mogły również stanowić przedmiotu rozważań w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące niekompetencji urzędników, albowiem skargi w tym zakresie mogą być wnoszone w trybie określonym w art. 227 k.p.a. W razie zaś podejrzenia popełnienia przestępstwa przez urzędników strona winna skierować sprawę na drogę postępowania karnego. Zarzuty skarżących dotyczące pozbawienia ich udziału w postępowaniu również nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi. Strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, zaś ich żądanie udostępnienia uwierzytelnionych kserokopii dokumentów zostało rozpatrzone w odpowiednim trybie, zatem art. 73 1 k.p.a. nie został naruszony w przedmiotowym postępowaniu. Z kolei zarzut naruszenia art. 40 k.p.a. również jest bezzasadny, skoro bowiem skarżący ustanowili w toku postępowania administracyjnego pełnomocnika, to zgodnie z tymże przepisem pisma były doręczane pełnomocnikowi. Podnoszone przez skarżących zarzuty nieuwzględnienia składanych przez nich wniosków dowodowych nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi. Wskazywali bowiem, że wnioski te miały wykazać, że powierzchnia nieruchomości przejętej pod drogę nie została ustalona prawidłowo. Mieć należy na uwadze, że powierzchnia tejże nieruchomości została ustalona w decyzji lokalizacyjnej zatwierdzającej projekt podziału. Kwestionowanie tej okoliczności mogło zatem mieć miejsce wyłącznie w drodze zaskarżenia decyzji lokalizacyjnej, nie zaś na etapie postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Korygowanie i aktualizacja powierzchni działek gruntu może się natomiast odbywać w trybie postępowania o zmianę zapisów w ewidencji gruntów dotyczących danej działki. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.