II SA/Gd 385/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. P., F. P., I. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2023 r., nr Gd/2310/21 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących K. P., F. P., I. P. kwotę 731 (siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. P., F. P. i K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 lutego 2023 r., nr Gd/2310/21, którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Kartuz z 29 marca 2021 r., nr OŚ.6220.15.2017.NL, o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Burmistrza Kartuz z 15 stycznia 2019 r. określającej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] (obręb [..]) w miejscowości B., w gminie Kartuzy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 stycznia 2019 r. Burmistrz Kartuz wydał, na wniosek J. K., decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] (obręb [...]) w miejscowości B., w gminie Kartuzy. Inwestycja miała obejmować budowę jednego kurnika inwentarskiego - kurnika o obsadzie 38 350 stanowisk dla bojlerów kurzych (tj. 152 DJP), w tym część mieszkalną dla osób obsługujących hodowlę drobiu oraz montaż dwóch silosów paszowych. Decyzja stała się ostateczna z dniem 17 stycznia 2019 r. Pismem z 7 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza Kartuz z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji wskazując jako podstawę okoliczność, iż nie brali oni udziału w postępowaniu bez własnej winy. Postanowieniem z 29 sierpnia 2019 r. Burmistrz Kartuz odmówił wznowienia postępowania. Na skutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z 18 listopada 2019 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Kartuz z 29 sierpnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz Kartuz postanowieniem z 23 grudnia 2019 r., ponownie odmówił wznowienia postępowania, a postanowieniem z 12 marca 2020 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. postanowienie. Wyrokiem z 8 lipca 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 299/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 marca 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Kartuz z 23 grudnia 2019 r. Postanowieniem z 14 października 2020 r., Burmistrz Kartuz ponownie odmówił wznowienia postępowania. Postanowieniem z 17 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie, w dniu 29 marca 2021 r. Burmistrz Kartuz postanowił wznowić postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] (obręb [...]) w miejscowości B., w gminie Kartuzy, zakończonego ostateczną decyzją z 15 stycznia 2019 r. Organ I instancji umożliwił także stronom zapoznanie się z całą zebraną dokumentacją, w tym opiniami i uzgodnieniami organów współdziałających oraz składanie uwag, żądań i wniosków. Jednocześnie, rozpoznając wniosek skarżących z 7 października 2019 r., Burmistrz Kartuz postanowieniem z 29 marca 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej z 15 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że z uwagi na fakt, że postępowanie wznowieniowe wszczęto w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ nie ma podstaw do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji środowiskowej, w trybie art. 151 k.p.a., wyjaśniając, że decyzja środowiskowa została wydana po uzyskaniu uzgodnień stosownych organów współdziałających, określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś., i nie ma obecnie podstaw do uznania, że warunki zawarte w ostatecznej decyzji z 15 stycznia 2019 r. są nieadekwatne do rodzaju i charakteru przedsięwzięcia, dla którego zostały wydane. Jak wskazano, adresat ww. decyzji (inwestor) również pozostaje niezmieniony. Nie ma przy tym podstaw, aby sam fakt uzyskania uprawnień strony przez uczestników postępowania wznowieniowego, wpłynął na treść czy warunki zawarte w decyzji środowiskowej. Przywołując treść art. 152 k.p.a. Burmistrz wskazał, że nie zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że decyzja środowiskowa zostanie w toku postępowania wznowieniowego uchylona. Rozpoznając wniesione przez skarżących zażalenie na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z 22 lutego 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że określona w art. 152 § 1 k.p.a. przesłanka "prawdopodobieństwa uchylenia decyzji" nie jest równoznaczna z pewnością jej uchylenia w postępowaniu wznowieniowym i zaistnienie tej przesłanki nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlegać będzie uchyleniu. Niemniej jednak ocena tych okoliczności (prawdopodobieństwa) winna znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji. Określający przesłankę wstrzymania wykonania decyzji zwrot "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" oznacza, że dla wstrzymania wykonania w tym trybie decyzji zaistnieć musi stan, w którym na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ wstępnie jest przekonany o konieczności jej uchylenia, z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. Przy czym ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym. Jak wskazano, w przedmiotowej sprawie organ I Instancji dokonał analizy zaistnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji środowiskowej z 15 stycznia 2019 r. stwierdzając, iż nie ma podstaw do uznania, iż warunki zawarte w prawomocnej decyzji organu są nieadekwatne do rodzaju i charakteru przedsięwzięcia dla którego zostały wydane. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawdopodobniał, iż w sprawie zostały spełnione wskazywane przez skarżących podstawy uchylenia decyzji. Raport środowiskowy złożony przez inwestora spełniał wszystkie wymagania określone w art. 66 u.o.o.ś., a przedłożona przez skarżących opinia biegłego mgr M. K. pt.: Ocena i weryfikacja dokumentacji służącej ocenie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa i sposób zmiany użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] (obr. [...]) w miejscowości B. gmina Kartuzy" w zakresie oddziaływania na przyrodę z uwzględnieniem zmiany stosunków wodnych, nie podważała go w sposób, który uprawdopodobniałby uchylenie decyzji środowiskowej. Jak wskazano, powyższe ustalenia potwierdzają wydane w sprawie decyzje administracyjne organów obu instancji, kończące postępowanie wznowieniowe, w których odmówiono uchylenia decyzji środowiskowej z 15 stycznia 2019 r. Skarżący wnieśli skargę na opisane postanowienie, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 152 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez uznanie, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Burmistrza Kartuz z 15 stycznia 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa i sposób zmiany użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. gmina Kartuzy"; 2. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę dowodów, a także zaniechanie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego polegające w szczególności na: nieusprawiedliwionym niedopuszczeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy w raporcie o oddziaływaniu na środowisko autorstwa mgr inż. T. S. zostały należycie poruszone zagadnienia, które wyszczególniono w piśmie stron postępowania z dnia 23 kwietnia 2021 r.; nieusprawiedliwionym pominięciu dowodu w postaci opinii mgr M.K. stanowiącego "Ocenę i weryfikację merytoryczną dokumentacji służącej ocenie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego, zlokalizowanego na działce nr [...] (obr. [...]) w m. B., gm. Kartuzy, woj. pomorskie"; 3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że raport złożony przez inwestora zawierał wszystkie wymagane elementy, podczas gdy brakowało w nim odniesienia się m. in. do: ewentualnego wpływu przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze; siedmiu zbiorników wodnych znajdujących się w pobliżu, nieprawidłowego nawożenia oraz możliwości zanieczyszczenia lokalnych rzek i jezior, pomimo planu inwestora nawożenia 12 ha gruntów rolnych pomiotem kurzym pochodzącym z planowanego przedsięwzięcia; nieprzedstawienia przez inwestora alternatywy do nawożenia pól ani też planu awaryjnego na wypadek awarii ciągnika, przyczepy czy też sprzętu rolniczego do rozprowadzania obornika; zakresu przewidywanego oddziaływania na Kaszubski Park Krajobrazowy; likwidacji fermy zwierząt futerkowych; kwestii szpaleru drzew. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Kartuz z 29 marca 2021 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 22 czerwca 2023 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi wskazując, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie z powodów w niej wskazanych. Sąd kontrolując legalność zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym decyzji i postanowień, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontroli legalności podlega w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 lutego 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Kartuz z 29 marca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Burmistrza Kartuz z 15 stycznia 2019 r. określającej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] (obręb [...]) w miejscowości B., w gminie Kartuzy. Podstawą prawną zaskarżonego aktu jest przepis art. 152 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postępowanie rozstrzygające w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, które ze swej istoty nie powoduje wstrzymania wykonania kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji. Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a. służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek wykonania lub dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Przywołany przepis nie wskazuje momentu, w którym ewentualne postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, co do której zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, traci moc. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wiąże nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 2334/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W taki też sposób wypowiedziała się w tej kwestii doktryna, która wskazała, że postanowienie wydane na podstawie art. 152 k.p.a. traci moc z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu wznowieniowym (por. M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 152, T. Kiełkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, LEX/el. 2023, art. 152). Należy przy tym zauważyć, że dla interpretacji art. 152 k.p.a. nie ma znaczenia, czy ostateczna decyzja podjęta w ramach wznowionego postępowania administracyjnego jest zgodna z prawem, czy też nie jest zgodna z prawem. Utrata mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym następuje zatem z dniem wydania decyzji ostatecznej kończącej to postępowanie lub z dniem uzyskania waloru ostateczności przez decyzję organu pierwszej instancji. Po tej dacie nie jest więc możliwa weryfikacja takiego postanowienia w postępowaniu zażaleniowym i merytoryczne orzekanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji przez organ drugiej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2021 r., VII SA/Wa 181/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku utraty mocy ex lege przez orzeczenie organu pierwszej instancji na skutek upływu terminu, postępowanie drugoinstancyjne staje się bezprzedmiotowe ze względu na to, iż brak jest aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie co do tego, czy zasługuje na utrzymanie w mocy, względnie uchylenie. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia właściwe jest zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., to jest umorzenie postępowania zażaleniowego (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2011 r., II OSK 566/10, z 12 grudnia 2013 r., II OSK 1723/12, z 3 czerwca 2015 r., II OSK 2751/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym postanowieniem z 22 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Kartuz z 29 marca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Kartuz z 15 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawdopodobnił, iż w sprawie zostały spełnione wskazywane przez skarżących podstawy uchylenia decyzji, co potwierdzają wydane w sprawie decyzje administracyjne organów obu instancji, kończące postępowanie wznowieniowe, w których odmówiono uchylenia decyzji środowiskowej z 15 stycznia 2019 r. Decyzją z 18 sierpnia 2021 r. Burmistrz Kartuz odmówił bowiem uchylenia ostatecznej decyzji z 15 stycznia 2019 r., z uwagi na brak podstaw do uchylenia ww. decyzji, zaś na skutek wniesionego przez skarżących odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 22 lutego 2023 r., nr Gd/4962/21, uchyliło w całości decyzję Burmistrza Kartuz z 18 sierpnia 2021 r. (pkt 1 decyzji), oraz odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Kartuz z 15 stycznia 2019 r., nr OŚ.6220.15.2017.NL (pkt 2 decyzji) stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa (pkt 3 decyzji). W tej sytuacji procesowej stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie z 22 lutego 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie z 29 marca 2021 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 152 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na utratę mocy postanowienia Burmistrza Kartuz z 29 marca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z 15 stycznia 2019 r. wskutek wydania decyzji ostatecznej kończącej postępowanie wznowieniowe, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 lutego 2023 r., nr Gd/4962/21, merytoryczne rozstrzyganie o zasadności odmowy wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Kartuz z 15 stycznia 2019 r. stało się niemożliwe. Postanowienie z 29 marca 2021 r. utraciło moc prawną, zatem brak było w chwili wydania zaskarżonego postanowienia przedmiotu postępowania wpadkowego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien więc wydać stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawioną powyżej analizę prawną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżących łączną kwotę 731 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, składa się również wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), oraz opłata skarbowa od każdego pełnomocnictwa w łącznej wysokości 51 zł. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.