II SA/Gd 3858/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 października 2001 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 23 sierpnia 2001 r., nr [...]. Decyzją z dnia 23 sierpnia 2001 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, na podstawie art. 27 ust. 1, 2b, art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 114 ze zm.) odmówił A. Sz. udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego z tytułu opieki nad chorym dzieckiem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na treść art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i w oparciu o zebrane dokumenty stwierdził, iż A. Sz. spełnia jedynie trzem wymogom tego przepisu: jest osobą zdolną do podjęcia pracy, lecz nie pozostaje w zatrudnieniu, dziecko ma przyznany zasiłek pielęgnacyjny, dochód netto rodzinny w wysokości 802,72 zł nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 tej tj. kwoty 1790 zł. Na podstawie złożonych dokumentów medycznych o stanie zdrowia dziecka uznano, iż syn skarżącej nie wymaga stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji z jej strony. Ośrodek wystąpił do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w celu uzyskania opinii w sprawie. W dniu 20 sierpnia 2001 r. powyższy Zespół wydał postanowienie stwierdzające, że stan zdrowia dziecka skarżącej M. Sz. nie powoduje konieczności sprawowania opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez skarżącą, albowiem jej syn ze względu na stan zdrowia nie wymaga częstych zabiegów pielęgnacyjnych, leczniczo-rehabilitacyjnych oraz wizyt u lekarza. Ponadto dziecko uczęszcza do ogólnodostępnego przedszkola, jest samodzielne adekwatnie do wieku, porusza się samodzielnie, pokarmy przyjmuje samodzielnie, nie wymaga pomocy w spełnianiu czynności fizjologicznych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Sz., ponownie wnosząc o przyznanie zasiłku stałego. W uzasadnieniu podniosła ona, że powyższa decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym. Dziecko leczone jest w Poradni Neurologicznej. Ma częste ataki epilepsji, w związku z czym wymaga stałej opieki. M. uczęszcza do przedszkola, gdzie jest pod stałą opieką psychologa i pedagoga. Wskazuje ona, że jest w tym czasie z przedszkolem w kontakcie telefonicznym. Zgodnie z zaleceniami psychologa i pedagoga dziecko winno przebywać w przedszkolu około 5 godzin, lecz bardzo często musi je odbierać wcześniej. Zaznaczyła również, że dziecko ma kłopoty ze wzrokiem i w październiku pojedzie na obserwację do kliniki w B. oraz że uczęszcza na rehabilitację dwa razy w tygodniu. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 października 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że chore dziecko A. Sz. nie wymaga w ogóle opieki ze względu na swój stan zdrowia. Oceniono jedynie, że dziecko nie wymaga ciągłej, bezpośredniej i osobistej opieki uniemożliwiającej podjęcie pracy przez zainteresowaną. Zdaniem organu ustalenie, czy skarżąca mimo niekwestionowanego schorzenia dziecka, może podjąć zatrudnienie powoduje, że nie spełnia ona przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do otrzymania zasiłku stałego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Sz.. Nie zgadza się z oceną, że dziecko nie wymaga stałej opieki z jej strony. Wskazuje, że dziecko jest bardzo chore i wymaga ciągłej opieki, w związku z czym nie może ona podjąć pracy. Podczas pobytu dziecka w przedszkolu jest w stałym kontakcie telefonicznym z pedagogiem, często musi dziecko odbierać wcześniej z uwagi na nasilenie ataków choroby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż rozpatrujące sprawę organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Art. 27 ust. 2b stanowi, że w wypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, kierownik ośrodka pomocy społecznej występuje do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, określonego odrębnymi przepisami, w celu uzyskania opinii w sprawie. Bezspornym było w sprawie to, że jest osobą zdolną do podjęcia w sprawie, lecz nie pozostającą w zatrudnieniu, nadto spełnia kryterium dochodowe, jak również dziecku przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Tym samym organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny, że skarżąca wypełnia trzy warunki wynikające z przytoczonego przepisu, mimo korekty wadliwie wyliczonego przez organ pierwszej instancji właściwy w sprawach pomocy społecznej dochodu rodziny A. Sz.. Zatem zasadniczą w okolicznościach niniejszej sprawy kwestią dla ustalenia prawa do zasiłku stałego było zbadanie, czy jej dziecko skarżącej jest osobą wymagającą stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, co uniemożliwiałoby skarżącej podjęcie zatrudnienia. W tej kwestii na wniosek Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wypowiedział się Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Wprowadzony nowelą z dnia 8 października 1999 r. (Dz. U. Nr 90, poz. 1001) przepis art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej nałożył na kierownika ośrodka pomocy społecznej obowiązek zasięgnięcia opinii powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności – w wypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości, dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej i osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Opinia ta stanowi jedynie dowód w sprawie, w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. w sprawie sygn. OPK 9/00 (nie publ.) do wydania opinii przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności na podstawie przepisu art. 27 ust. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ma zastosowania przepis art. 106 kpa ze zmianami wynikającymi ze wskazanej ustawy. Zatem przedmiotowa opinia ma moc dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, o ile został sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ w zakresie jego działania, przy czym nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 73 § 1 i 3 kpa). Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w drodze postanowienia podjętego w dniu 20 sierpnia 2001 r. i podpisanego przez dwóch członków składu, w tym przewodniczącego, stwierdził w oparciu o dokumentację medyczną, ocenę stanu zdrowia dokonaną na podstawie bezpośredniego badania przez członka zespołu oraz pisemną informację udzieloną przez A. Sz., że stan zdrowia dziecka nie powoduje konieczności sprawowania opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały (vide: postanowienie w aktach administracyjnych). Od powyższego postanowienia nie służyło zażalenie, zgodnie z art. 43 ust. 3d ustawy o pomocy społecznej, jednakże jak wynika z akt sprawy skarżąca w odwołaniu od decyzji Kierownika MOPR kwestionuje opinię zespołu co do oceny konieczności sprawowania stałej opieki i pielęgnacji, zaś materiały w sprawie budzą zasadnicze wątpliwości co do wydanej opinii. Z zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia dziecka z dnia 7 czerwca 2001 r. wynika, że stan zdrowia M. Sz. wymaga stałej opieki pielęgnacyjnej i systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym (vide: zaświadczenie w aktach administracyjnych). Jednocześnie w odwołaniu skarżąca powołuje się na nieustanną gotowość do opieki nad dzieckiem podczas jego kilkugodzinnego, w założeniu, pobytu w przedszkolu, z uwagi na częste ataki choroby dziecka, cierpiącego na epilepsję i konieczność jego wcześniejszego odbioru z przedszkola w takich sytuacjach (vide: odwołanie w aktach administracyjnych). Ta kwestia nie została przez organ odwoławczy w ogóle wyjaśniona, jak również organ nie odniósł się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy administracji rozpatrując powyższą sprawę naruszyły zatem przepisy prawa procesowego, a więc art. 7, art. 10 i art. 77 Kpa w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, nakazujące tym organom podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Nie kwestionując wagi dowodowej orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 20 sierpnia 2001 r., podnieść należy, że stanowi ono jeden z dowodów istotnych w sprawie. Rzeczą organów administracji było natomiast rozpatrzenie także innych dowodów, w szczególności dokumentacji lekarskiej dotyczącej syna skarżącej, przytoczonego wyżej zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że wymaga on stałej opieki pielęgnacyjnej, a także wyjaśnień skarżącej dotyczących zakresu koniecznej opieki, a w miarę potrzeby uzyskania niezbędnych wyjaśnień od pedagoga z placówki, do której uczęszcza dziecko, nie co do stanu zdrowia dziecka, bo ten jest bezsporny, lecz co do zakresu opieki matki oraz konieczności i częstotliwości kontaktów wówczas, gdy dziecko przebywa w tej placówce. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2001 r. SA/Bk 1544/00 (ONSA z 2002 r. Nr 2, poz. 83) stwierdził, a stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że przesłanka konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem powinna być oceniana według współczesnych standardów życia i zgodnie z generalnymi celami pomocy społecznej określonymi w ustawie. Pomoc społeczna jest bowiem według art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych i powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób. Tym samym starania matki o usamodzielnienie i wykształcenie niepełnosprawnego dziecka zasługują na wsparcie ze strony pomocy społecznej. Rozpatrując sprawę ponownie należy mieć na względzie następujące okoliczności. Z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), która w art. 160 postanowiła, że traci moc ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W art. 150 ustawy z 12 marca 2004 r. przewidziano, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Ponieważ rozpoznawana sprawa z wniosku wniesionego w dniu 25 lipca 2001 r. nie została zakończona decyzją ostateczną, wobec jej uchylenia niniejszym wyrokiem na skutek kontroli zgodności z prawem, do wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku stałego stosować należy przepisy dotychczasowe, to jest ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień jej uchylenia i nie dłużej niż do dnia 1 maja 2004 r., o ile skarżąca odpowiadać będzie w tym okresie ustawowym przesłankom wynikającym z przepisu art. 27 ust. 1 wskazanej ustawy. Natomiast przyznanie świadczenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy od dnia 1 maja 2004 r. rozpatrywać należy na zasadach wynikających z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255., z późn. zm.), która w art. 58 reguluje sytuację osób otrzymujących zasiłek stały na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku obligatoryjnego rozstrzygnięcia wynikającego z przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w przypadku decyzji negatywnej nie było celowe.