II SA/Gd 389/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. na decyzję Wojewody z dnia 19 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych prac z zakresu budownictwa wodnego oddala skargę. Decyzją z dnia 6 marca 2006r. Starosta na podstawie art. 105 § 1 Kpa po rozpatrzeniu wniosku A. w sprawie nałożenia na B. obowiązku polegającego na wykonaniu niezbędnych prac umożliwiających dostosowanie rzeki S. w obszarze podejścia do zwodzonej przeprawy mostowej w miejscowości D. do drogi wodnej klasy 2 przed rozpoczęciem sezonu żeglugowego w 2006 r. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wskazano, że A. wystąpił do Starosty z pismem w sprawie nałożenia na B. obowiązku polegającego na wykonaniu niezbędnych prac umożliwiających dostosowanie rzeki S. w obszarze podejścia do zwodzonej przeprawy mostowej w miejscowości D. do drogi wodnej klasy 2 przed rozpoczęciem sezonu żeglugowego w 2006 r. Starosta załatwił przedmiotową sprawę pismem z dnia 11 października 2005 r. A. wywodząc, że pismo to jest decyzją, złożył odwołanie. Wojewoda decyzją z dnia 13 grudnia 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta podejmując ponownie postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zawiadomił strony o postępowaniu wszczętym na skutek złożonego przez A. wniosku z dnia 5 października 2005r. w sprawie nałożenia na B. obowiązku polegającego na wykonaniu niezbędnych prac umożliwiających dostosowanie rzeki S. w obszarze podejścia do zwodzonej przeprawy mostowej w miejscowości D. do drogi wodnej klasy 2 przed rozpoczęciem sezonu żeglugowego w 2006 r. Jednocześnie poinformował o przysługującym im prawie składania wniosków i oświadczeń, zakreślając termin do dnia 3 lutego 2006 r. A. w piśmie z dnia 3 stycznia 2006 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji Starosty. B. w piśmie z dnia 3 lutego 2006 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 18 października 2005 r., kierowanym do A. wskazując na pozytywne uzgodnienie inwestycji przez A. Starosta wezwał A. do wykazania tego interesu prawnego lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i jednocześnie do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. A. wskazał na art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, póz. 2019 z późn. zm.), zgodnie z którym dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w rejonie wodnym w zakresie określonym w ustawie. Wskazał też na art. 92 ust. 3 pkt 9 ustawy określający, jako jedno z zadań dyrektora regionalnego zarządu, występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego. Nadto wyjaśnił, że wobec brzmienia art. 28 Kpa, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej musi być uznany za stronę, bowiem przepis ten mówi nie tylko o interesie prawnym ale i o obowiązku, którego dotyczy postępowanie. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu A. występuje na prawach strony w postępowaniu administracyjnym z mocy samego prawa, ale tylko pod warunkiem, że postępowanie toczy się, a organ wstępuje na prawach strony do przedmiotowego postępowania oraz gdy postępowanie dotyczy regionu wodnego. W związku z tym stwierdził, że z samego prawa do przystąpienia do toczącego się postępowania na prawach strony nie wypływa prawo żądania wszczęcia takiego postępowania. Żądanie wszczęcia postępowania przysługuje wyłącznie temu, kto legitymuje się interesem prawnym lub kogo obowiązku postępowanie administracyjne dotyczy. Z pism A. kierowanych do Starosty interes prawny nie wypływa i nie został przez wnioskodawcę wykazany. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, pozytywnie warunkujący uzyskanie statusu strony w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym, stanowi negatywną przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym jego prowadzenia. Na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie umarza się wówczas, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. W szczególności postępowanie powinno być umorzone, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu do tego nieuprawnionego, a więc niezdolnego do wykonywania praw i obowiązków strony w tym postępowaniu. W odwołaniu A. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że w przeprowadzonym ponownie postępowaniu należy w szczególności wyjaśnić, czy poprzez udzielenie decyzją znak [...] z dnia 15.11.2002 r. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zwodzonej przeprawy mostowej przez rzekę S. w km [...], naruszony został wówczas interes wnioskodawcy polegający na niezachowaniu parametrów drogi wodnej klasy II, w obrębie podejścia do przeprawy. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2006r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 6 marca 2006r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że trudno się nie zgodzić z opinią Starosty, że w treści pism A., nie wykazano jednoznacznie interesu prawnego lub obowiązku, warunkującego skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o nałożenie na inwestora –B., w oparciu o art. 133 ust. 1 i 2 oraz art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne, obowiązku polegającego na wykonaniu niezbędnych prac, umożliwiających dostosowanie rzeki S. w obszarze podejścia do przeprawy do drogi wodnej klasy II. Zgodnie z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, ograny administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z tymi zasadami, pomimo niewykazania przez A., w pismach kierowanych do Starosty, interesu prawnego lub obowiązku warunkującego złożenie skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania, Starosta powinien wiedzieć, że uprawnienia do żądania przez A. wszczęcia przedmiotowego postępowania jednoznacznie wynikają z przepisów Prawa wodnego. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 92 ust 4 Prawa wodnego, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003r. Nr 16 poz. 149) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych dróg wodnych (Dz.U. Nr 210 poz. 1786), A. wykonuje, w imieniu Skarbu Państwa, prawa właścicielskie w stosunku do wód rzeki S. i ma obowiązek, zgodnie z art.22 ust. 1 Prawa wodnego, utrzymywać i zapewnić właściwe warunki korzystania z rzeki, jako drogi wodnej, a zatem ma interes prawny, aby występować z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania przed Starostą. W ocenie Wojewody, mając na uwadze art. 66 ust. 4 Prawa wodnego, zgodnie z którym inwestycje polegające na budowie, między innymi urządzeń komunikacyjnych przez śródlądowe drogi wodne powinny spełniać warunki projektowe określone dla klasy ustalonej dla danej drogi wodnej lub jej odcinka, wniosek A. z dnia 05.10.2005r., może być uznany, jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej znak [...] z dnia 15.11.2002 r., którą Starosta udzielił B. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zwodzonej przeprawy mostowej przez rzekę S. w km [...], w ciągu drogi powiatowej nr [...] w m. D. Taka kwalifikacja prawna wniosku umożliwia przyznanie A. prawa strony i tym samym jego udział w przedmiotowym postępowaniu. Organ II instancji wskazał, iż w przeprowadzonym ponownie postępowaniu należy w szczególności wyjaśnić, czy poprzez udzielenie decyzją znak [...] z dnia 15.11.2002 r. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zwodzonej przeprawy mostowej przez rzekę S. w miejscowości D., naruszony został wówczas interes wnioskodawcy poprzez niezachowanie parametrów drogi wodnej klasy II w obrębie podejścia do przeprawy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. zarzucił naruszenie przepisów art. 28, art. 105 § 1 Kpa i art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 1, art. 66 ust. 4, art. 92 ust. 4, art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 128 ust. 1 i 3, art. 133 ust. 1, 2 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) poprzez przyznanie A. prawa strony, mimo braku interesu prawnego do występowania w przedmiotowej sprawie i wniósł o utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia 6 marca 2006 r. Wskazał, że z treści wniosku i dalszych pism wnioskodawcy, w sposób nie budzący wątpliwości wynika żądanie nałożenia na inwestora określonego obowiązku w toku nowego postępowania administracyjnego. Nadto skarżący stwierdził, że projekt "Budowy zwodzonej przeprawy mostowej przez rzekę S. w ciągu drogi powiatowej nr [...] pomiędzy miejscowościami D. – Ż." został opracowany między innymi w oparciu o warunki techniczne wydane przez A. z dnia 22.05.2000 r. określające parametry techniczne mostu, w tym szerokość 12,5 m w świetle prowadnic. W trakcie opracowywania projektu mostu A. potwierdził warunki wydane w 2000 r. Projekt mostu został pozytywnie zaopiniowany zarówno przez A., jak i wszystkie inne wymagane instytucje. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 138 § 1 i 2, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota skargi sprowadza się do zakwestionowania podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącego, decyzja organu II instancji jest sprzeczna z przepisami i ze stanem faktycznym, zaś dokonana przez ten organ ocena materiału dowodowego i ocena prawna stanu faktycznego jest wadliwa. Zdaniem skarżącego sprawa została prawidłowo oceniona przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia w znacznym zakresie postępowania dowodowego. Art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U.05.239.2019 ze zm.) stanowi, że w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji, może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy; 2) opracowania lub aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą. Z ust. 2 wynika zaś, że na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne: 1) ograniczając zakres korzystania z wód; 2) w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3. Art. 127 ust. 7 ustawy stanowi, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zwany dalej "dyrektorem regionalnego zarządu", jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Z kolei ust. 3 pkt 9 tegoż artykułu stanowi, że do zadań dyrektora regionalnego zarządu należy w szczególności występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego. W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że postępowanie organu pierwszej instancji zostało umorzone, na skutek błędnej oceny interesu prawnego A. odnośnie wniosku o nałożenie na B. obowiązku polegającego na wykonaniu niezbędnych prac umożliwiających dostosowanie rzeki S. w obszarze podejścia do zwodzonej przeprawy mostowej w miejscowości D. do drogi wodnej klasy 2 przed rozpoczęciem sezonu żeglugowego w 2006 r. Skoro bowiem występuje on na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne, w sprawach dotyczących regionu wodnego, a nadto jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, to ma legitymację do wystąpienia na podstawie art. 133 ustawy o nałożenie obowiązków, co następuje poprzez zmianę pozwolenia wodnoprawnego (art. 133 ust.2 ustawy). W konsekwencji prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W tej zaś sytuacji zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa. Wskazać przy tym należy, że uznanie interesu prawnego wnioskodawcy nie świadczy o zasadności złożonego przez niego wniosku. Wniosek ten nie został w ogóle rozpoznany, w związku z czym merytoryczne zarzuty podniesione w skardze nie mogą być rozpatrywane przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Na skutek wydania decyzji kasacyjnej sprawa będzie dopiero rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, a od wydanej ponownie decyzji stronom przysługiwać będą środki zaskarżenia. Jeżeli natomiast chodzi o zakres wniosku, który wyznacza przedmiot postępowania, to kwestia ta może być w sposób wiążący dla prowadzących postępowanie organów wyjaśniona tylko i wyłącznie przez wnioskodawcę, aczkolwiek wskazać należy, że wnioskodawca wskazał jako podstawę swego żądania art. 133 prawa wodnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym oddalił skargę.