II SA/Gd 389/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008r. na rozprawie sprawy ze skargi A.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 14 czerwca 2005r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A.E. 355 ( trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z 14 czerwca 2005 r. Burmistrz Miasta, powołując się na art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalił skarżącemu A. E. opłatę adiacencką z powodu wzrostu wartości działek nr [[...]], nr [[...]], nr [[...]], nr [[...]], nr [[...]], nr [[...]] i nr [[...]], których skarżący jest współwłaścicielem w 1/6 części, na skutek budowy kolektora sanitarnego w wysokości 2015,58 zł. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że podstawą ustalenia opłaty był operat szacunkowy sporządzony w grudniu 2003 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji Burmistrza Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 13 października 2005 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji m.in. stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego w sposób rzetelny i fachowy oraz że skarżący nie wniósł żadnych zarzutów co do tego operatu. Skarżący od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł skargę do sądu administracyjnego i w trakcie postępowania przed tym sądem podniósł, że operat szacunkowy na skutek upływu ponad roku pomiędzy jego sporządzeniem a wydaniem decyzji stracił aktualność, przy czym nie został skutecznie zaktualizowany, gdyż aktualizacji dokonano po wydaniu ostatecznej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 listopada 2006 r. oddalił skargę skarżącego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że m.in. Sąd uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami art. 151 - 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wydanego na podstawie art. 159 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jednakże Sąd zaznaczył, że organ pierwszej instancji naruszył art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż potwierdzenie aktualności operatu nastąpiło po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, ale uznał, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż rzeczoznawca majątkowy w dniu 21 listopada 2005 r. potwierdził aktualność operatu poprzez zamieszczenie stosownej klauzuli, tj. poprzez swój podpis, zamieszczenie daty i pieczęci oraz złożył krótkie wyjaśnienie na piśmie. W ocenie Sądu spełnia to wymogi przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wymogi § 58 ust. 1 w związku z § 57 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż opisane czynności zostały dokonane przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji. Wyrok Sądu skarżący zaskarżył skargą kasacyjną, w której m.in. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest potwierdzenie ważności operatu po zakończeniu postępowania zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji oraz zarzut mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, iż naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a. pozostało bez wpływu na wynik postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną uznał za zasadną i wyrokiem z 13 marca 2008 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd drugiej instancji stwierdził, co następuje. W myśl art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed budową urządzeń infrastruktury technicznej i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po budowie tych urządzeń, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 - art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak stanowi art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. A mianowicie, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, gdyż organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości opłaty adiacenckiej decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. W rozważanej sprawie operat szacunkowy rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 29 grudnia 2003 r., zaś Burmistrz Miasta ustalił wysokość opłaty adiacenckiej dla przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia 14 czerwca 2005 r., a więc decyzją wydaną po upływie terminu 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 października 2005 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a zatem także decyzja organu odwoławczego wydana została po upływie ważności powyższego operatu. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie nie dokonał potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przed podjęciem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Rzeczoznawca majątkowy złożył opinię "dotyczącą aktualności cen w operacie szacunkowym Nr [[...]] dotyczącym wyceny gruntów przy ulicach Ż. i G. w R., wykonanym w grudniu 2003 r. na zlecenie Gminy Miasta" w dniu 21 listopada 2005 r. To zaś jednoznacznie oznacza, że czynności tej dokonano po wydaniu decyzji przez organ II instancji. A zatem czynności tej - jako dokonanej po wydaniu decyzji administracyjnej - nie można uznać za skuteczne potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego w rozumieniu art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym operat szacunkowy, stanowiący w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty adiacenckiej, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 58 ust. 1 w związku z § 57 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Sąd drugiej instancji stwierdził też, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to niewątpliwie należy zagwarantować stronie prawo do zapoznania się z tym operatem i jego oceny przez organy obu instancji. W art. 10 § 1 k.p.a. została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby umożliwić stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w tym m. in. przez możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz zgłoszenia zarzutów i pytań do biegłego w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisów art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 58 powołanego wyżej rozporządzenia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdził, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z powyższego stwierdzenia wynikają dwie istotne okoliczności. Wobec przyjętej przez Sąd drugiej instancji wykładni przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) po pierwsze należy przyjąć, że korzystając w postępowaniu administracyjnym z dotychczas sporządzonego operatu szacunkowego naruszono art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po drugie nie ulega kwestii, że sporządzony i uwzględniony dotychczas w postępowaniu administracyjnym, a później sądowym operat szacunkowy, jest pozbawiony znaczenia prawnego, gdyż od jego sporządzenia do czasu wydania decyzji upłynął ponad rok i nie został on zaktualizowany. Konsekwencją tego jest uznanie, iż w sprawie brak dowodu pozwalającego ustalić istotne dla ustalenia opłaty adiacenckiej okoliczności, mianowicie wzrost wartości nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury. Z tego zaś wynika, że istnieje podstawa uwzględnienia skargi wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz nakaz ponownego sporządzenia operatu szacunkowego w postępowaniu administracyjnym. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi i złożonego wniosku o zwrot kosztów postępowania, na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł i zwrot jego wydatków związanych z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 15 zł. Nadto wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa opłaty adiacenkciej będzie ponownie rozpoznawana i ze względu na podstawy uwzględnienia skargi, przy tym ponownym rozpoznaniu musi być ponownie sporządzony operat szacunkowy.