II SA/Gd 389/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. P. i J. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 12 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je Postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2009 r., nr [...]; 2. orzeka, iż wymienione w punkcie pierwszym wyroku postanowienia nie mogą być wykonane. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 maja 2009 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia H. P., J. P., J. K., A. Ć. oraz M. i D. A. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2009 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania Wspólnocie Mieszkaniowej Al. N. [...] w S. decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie instalacji gazowej oraz uporządkowaniu przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych w budynku mieszkalnym przy Al. N. [...] w S., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, co następuje: Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji zostało przez organ I instancji zawieszone, albowiem organ ten uznał, że rozstrzygnięta powinna być wcześniej sprawa funkcjonowania przewodów kominowych i urządzeń gazowych w przedmiotowym budynku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie instalacji gazowej oraz uporządkowaniu przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Wojewody złożyli H. i J. P., J. K., A. Ć. oraz M. i D. A. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ I instancji winien zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego sprawy stanu technicznego przewodów kominowych. Podnieśli ponadto, że organ I instancji skierował postanowienie z dnia 14 stycznia 2009 r. do osób nieżyjących oraz do osób , które nie zamieszkują pod wskazanym adresem. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie zapoznał się z całym materiałem dowodowym, naruszając w ten sposób art. 77 § 1 k.p.a. Wskazali również na opieszałość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego przewodów kominowych w tymże budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 3 września 2009 r., wydanym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę J. K., A. Ć. oraz M. i D. A. Na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. uczestnik postępowania W. K. wyjaśnił, że domaga się tego aby w postępowaniu na pozwolenie na budowę przedłożono taki projekt budowlany, który będzie uwzględniał jego interesy. Oświadczył, że C. i C. K. nie żyją. I. i P. G. od kilku lat nie są właścicielami mieszkania w budynku, właścicielem mieszkania po państwie G. jest H. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada, więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi, więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że jest to zagadnienie otwarte, tzn. nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Wynika z powyższego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Związek ten charakteryzuje się zależnością rozpatrzenia sprawy administracyjnej od rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90) i w nich nakazuje jej poszukiwać (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993 r., ONSA 1995 r., nr 1, poz. 21). Treścią zagadnienia prawnego jest zatem wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Mając powyższe rozważania na uwadze należało uznać, że zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej przedmiotowego budynku wykonania kontroli okresowej obejmującej sprawdzenie stanu technicznego przewodów kominowych dymowych, spalinowych i wentylacyjnych oraz wykonanie ekspertyzy zawierającej stan istniejący i wskazującej rozwiązania zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi ze szczególnym uwzględnieniem podłączeń do przewodów kominowych, dymowych, spalinowych i wentylacyjnych w poszczególnych lokalach mieszkalnych budynku przy Al. N. [...] w S. nie stanowiło przeszkody prawnej do zakończenia sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie instalacji gazowej oraz uporządkowaniu przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych w tymże budynku. Pomiędzy opisanym postępowaniami nie ma zależności uzasadniającej zawieszenie przedmiotowego postępowania. Stosownie do treści art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Równocześnie z postępowaniem w trybie art. 62 ustawy – Prawo budowlane może się toczyć postępowanie o pozwolenie na budowę, albowiem w jego toku nie rozstrzyga się o stanie technicznym obiektu budowlanego, lecz o zasadności wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Wśród dokumentów, których złożenia wraz z projektem budowlanym, wymagają przepisy prawa nie występuje ekspertyza wymieniona w art. 62 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, zatem jej uzyskanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 11 33 ze zm.) opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego (który jest elementem projektu budowlanego) powinien zawierać m.in. rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: sanitarnych, ogrzewczych, wentylacji grawitacyjnej, grawitacyjnej wspomaganej i mechanicznej, chłodniczych, klimatyzacji, gazowych, elektrycznych, telekomunikacyjnych, piorunochronnych. Treść przyjętych w tym zakresie rozwiązań organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien brać pod uwagę przy analizowaniu, przedłożonego wraz z pozwoleniem na budowę, projektu budowlanego, bez względu na toczące się, w odniesieniu do budynku objętego wnioskiem, postępowanie w przedmiocie stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych. Ponadto organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie nie dokonały niezbędnych ustaleń w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania. Obowiązkiem organu administracji w toku postępowania administracyjnego, zarówno toczącego się z urzędu, jak i na wniosek stron, jest czuwanie nad dokładnym i rzetelnym ustaleniem kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu. Wskazuje na to wprost przepis art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie, zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, m.in.. przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Zaniedbanie przez organ administracji powyższego obowiązku skutkuje, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowieniem postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ administracji obowiązany jest zatem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1998r., I SA/Lu 684/97, Lex nr 34726). W przedmiotowej sprawie krąg podmiotów będących stronami postępowania wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z tych względów za strony przedmiotowego postępowania uznać należało inwestora Wspólnotę Mieszkaniową, właścicieli wyodrębnionych lokali w przedmiotowym budynku oraz zarządcę budynku. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły w sposób rzetelny kręgu podmiotów będących stronami w niniejszym postępowaniu. Organy nie zapewniły udziału w sprawie spadkobiercom zmarłych właścicieli lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku, to jest C. i C. K., jak również nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości aktualnych właścicieli lokalu nr [...], kierując decyzję do jego uprzednich właścicieli I. i P. G. Jeżeli organ posiada informację o zgonie części współwłaścicieli nieruchomości, jak również o zmianie miejsca zamieszkania współwłaściciela nieruchomości, której dotyczy sprawa o pozwolenie na budowę, powinien był wyjaśnić wszelkie wątpliwości związane z określeniem kręgu stron w tym postępowaniu. W przypadku powzięcia wiedzy o zgonie osób mających być stronami postępowania jeszcze przed jego wszczęciem, ewentualnymi stronami postępowania mogą być ich spadkobiercy, przy czym dowodem nabycia spadku po zmarłym, może być jedynie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Skoro zatem prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy zależało od kwestii ustalenia kręgu stron postępowania w związku ze zgonem części ze współwłaścicieli nieruchomości, na której prowadzone były roboty budowlane, a więc od przedstawienia przez strony prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, organy obu instancji winny kierować się przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przy inny organ lub sąd. Również w sytuacji, gdy jeden z lokali w przedmiotowym budynku został zbyty, obowiązkiem organów rozpatrujących sprawę było ustalenie aktualnych jego właścicieli w celu zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Zaniechanie podjęcia opisanych czynności oznacza bezpodstawne pozbawienie takiej strony czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym również stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji zobowiązane będą ustalić w sposób prawidłowy krąg stron przedmiotowego postępowania, a następnie przeprowadzą przedmiotowe postępowanie w celu wydania ostatecznej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, stwierdził, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane.