II SA/Gd 389/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. R., R. R., M. P., D. W., S. D., L. M., S. W. i W. W. na decyzję Wojewody z dnia 22 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja może być wykonywana, 3. odrzuca skargę B. R. oraz R. R., 4. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących M. P., D. W., S. D., L. M., S. W. i W. W. 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 19 grudnia 2008 r. została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga na decyzję Wojewody z 22 października 2008 r. w sprawie lokalizacji drogi powiatowej nr [...] oraz odcinków dróg publicznych związanych z inwestycją ulica [...] – [...] w G., na odcinku od [...] do [...]. Wyrokiem z 24 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przyjmując, że skargę wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w G., oddalił skargę, uznając brak legitymacji tak określonego skarżącego. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy własności części działki nr [...], której współwłaścicielami są właściciele lokali, a nie A przy ul. [...] w G. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, wyrokiem z 13 kwietnia 2010 r., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania przyjmując, że skargę wniosły osoby indywidualnie w niej oznaczone. Uznał też, że prawo do obrony tych osób zostało naruszone i z tego powodu na mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wyrok Sądu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, w wyniku czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych skargi (własnoręczne podpisy skarżących), zostało ustalone, że skutecznie skargę wniosły B. R., R. R., M. P., D. W., S. D., L. M., S. W. i W. W. oraz A. M., która jednakże cofnęła skargę, co spowodowało umorzenie postępowania w części dotyczącej jej skargi. Z akt sprawy i twierdzeń stron wynika, że istotne jej okoliczności faktyczne są następujące. Prezydent Miasta decyzją z 26 sierpnia 2008 r., podjętą na podstawie art. 2, art. 7, art. 9, art. 17 ust. 1 i 2 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalił lokalizację drogi powiatowej nr [...] oraz odcinków dróg publicznych związanych z inwestycją "ulica [...] - [...] w G.", na odcinku od [...] do [...], nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Z decyzji tej wynika, że obejmowała ona m.in. działkę nr [...], którą podzielono na działki nr [...] i [...] w ten sposób, że granica pomiędzy nimi przebiegała po obrysie budynku, przy czym na rzecz Gminy Miasta miała przejść własność działki nr [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyli współwłaściciele działki nr [...] S. D., D. W., L. M. oraz M. P. W odwołaniu wskazywali na skutek decyzji, polegający na tym, że zostanie zlikwidowany ogródek przy ich domu, w miejscu którego zostanie urządzona ścieżka rowerowa i chodnik. W związku z tym zarzucili, że podział działki nr [...] nie został z nimi skonsultowany oraz że zamiast budowy nowej ścieżki rowerowej można wykorzystać wybudowaną już wzdłuż rogu ulic [...] i [...] albo wybudować nową kosztem zwężenia ulic [...] i [...], bez konieczności likwidowania ogródka. Twierdzili też, że można inwestycję "[...]-.." wykorzystać dla rewitalizacji tej części W., przy czym przedstawili swoją oceną wartości historycznych i architektonicznych zachowanej zabudowy i możliwości jej ochrony. Ponadto podnosili, że budowa ścieżki rowerowej wzdłuż obrysu ich budynku, bezpośrednio przy oknach naruszy komfort ich życia i obniży ceny mieszkań, których są właścicielami. W końcu wskazywali na zagrożenie dla ich budynku wynikające z prac budowlanych prowadzonych przy budowie drogi i ścieżki rowerowej. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z 22 października 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i prawnie uzasadniona. Zwrócił uwagę, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma szczególny charakter z uwagi na cel, któremu służy, to jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawny i szybki przebieg inwestycji drogowych. Przy czym, jak zaznaczył, wyjątkowość uregulowań tej ustawy przejawia się przede wszystkim w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach objętych jej regulacją. Dalej wyjaśnił, że art. 4 powołanej ustawy zawiera wprawdzie odesłanie w sprawach o wydanie decyzji o lokalizacji drogi do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale z zastrzeżeniem stosowania przepisów tej ustawy. Oznacza to, jak stwierdził, że do postępowań w sprawach objętych regulacją przedmiotowej ustawy, co do zasady, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odmienne jej uregulowania zastępują przepisy tego kodeksu. Dalej wyjaśnił, że w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewiduje się wcześniejszego uzgadniania i konsultowania planowanych podziałów geodezyjnych z właścicielami nieruchomości oraz uzyskiwania ich zgody. W związku z tym za bezpodstawny uznał zarzut zawarty w odwołaniu o braku takich konsultacji. Ponadto stwierdził, że elementy układu drogowego są zaprojektowane optymalnie i zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wyjaśnił, że rozwiązanie układu drogowego wskazane przez odwołujących się ma charakter subiektywny i zostało przywołane w oderwaniu od obowiązujących w tym zakresie przepisów i rozwiązań przyjętych przez biuro projektów. Stwierdził, że "wydaje się, iż celowość zagospodarowania części przestrzeni ulicy [...] jako ogródka przydomowego nie powinna być kontynuowana z uwagi na potrzebę społeczną zajęcia terenu pod urządzenia drogowe. W świetle tych okoliczności Wojewoda uznał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z prawem. W skardze podtrzymano zarzuty odwołania z wyjątkiem zarzutu dotyczącego braku konsultacji podziału nieruchomości z jej właścicielami. Podkreślono, w tym na rozprawie przed Sądem, że ścieżka rowerowa mogła być urządzona w innym miejscu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wyjaśnił, że podział działki nr [...] jest niezbędny, ponieważ przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania jednoznacznie określają parametry, jakim powinny odpowiadać jezdnia i znajdująca się przy niej ścieżka rowerowa. Zdaniem organu odwoławczego zachowanie tych parametrów będzie możliwe tylko dzięki zajęciu części nieruchomości, której dotyczy sprawa. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wojewoda rozpoznając odwołanie, w którym podniesiono konkretne zarzuty w związku z lokalizacją drogi publicznej, wskazując możliwe inne rozwiązania jej przebiegu, nie odniósł się do tych zarzutów i nie wyjaśnił dlaczego wybrana lokalizacja drogi jest konieczna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo ogólnie odwołano się do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Nie wskazano na konkretne przepisy i odpowiadające im rozwiązanie układu drogowego. Co prawda w odpowiedzi na skargę wskazano już konkretne przepisy, ale nadal nie porównano tego postulowanego stanu ze stanem zaprojektowanym. Nie wyjaśniono też w jaki sposób przebieg ścieżki rowerowej proponowany przez skarżących kłócił by się z tymi normatywnymi wymogami. Stwierdzenie, że propozycje skarżących są subiektywne niczego nie wyjaśnia. Jest oczywiste, że są one subiektywne w tym znaczeniu, iż mają na względzie indywidualny interes osób je składających. Nie przesądza to jednak, że są z tego powodu same przez się sprzeczne z prawem. Wojewoda, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a właściwie braku w nim konkretnych rozważań, nie badał czy lokalizacja drogi w sposób wskazany przez skarżących nie jest zgodna z prawem i przy tym mniej uciążliwa dla właścicieli nieruchomości. Należy mieć na uwadze, że wyjątkowość ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 193 z 2008 r., poz. 1194 ze zm.) nie wyłącza konstytucyjnej zasady proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne (podkreślenie Sądu) w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Szczególnie o tej zasadzie należy pamiętać, gdy przedmiotem ograniczeń ma być konstytucyjnie chronione prawo własności. W stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie (ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu opublikowanym w Dz.U. nr 80 z 2003 r., poz. 721 ze zm.) decyzja o lokalizacji drogi powodowała wywłaszczenie nieruchomości w granicach linii rozgraniczających teren (art. 12 ust. 4 tej ustawy). Decydując zatem o podziale nieruchomości i o ustaleniu linii rozgraniczających inwestycję należało rozważyć, czy wynikające z tego pozbawienie prawa własności jest konieczne. Z tego zaś wypływa nakaz rozważenia czy nie można drogi zlokalizować z mniejszym ograniczeniem prawa własności. Takich rozważań, mimo podniesienia w odwołaniu kwestii wskazujących na potrzebę ich dokonania, w zaskarżonej decyzji zabrakło. Należy wyraźnie podkreślić, że oczywista konieczność budowy dróg publicznych w Polsce, nie przesądza sama przez się, że można je budować bez rozważenia potrzeby ich budowy w konkretnym miejscu. Odwołanie się zatem przez Wojewodę do ogólnie znanych motywów uchwalenia ustawy z 10 kwietnia 2003 r., których Sąd nie neguje, jak też oczywistej społecznej potrzeby budowy dróg niczego nie wyjaśnia odnośnie do konkretnej decyzji o pozbawieniu skarżących części ich nieruchomości. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów tych wynika obowiązek organów administracji wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie chodzi o wyjaśnienie okoliczności związanych z przyjętym w decyzji o lokalizacji drogi przebiegiem drogi, powodującym podział działki nr [...] i odjęcie własności jej części dotychczasowym właścicielom oraz okoliczności związanych z możliwym innym jej przebiegiem, nieograniczającym albo ograniczającym w mniejszym stopniu prawa skarżących. Wpływ niewyjaśnienia tych okoliczności na wynik sprawy przejawia się w tym, że nie można wykluczyć, że Wojewoda po rozważeniu tych okoliczności doszedłby do wniosku, iż proponowany w decyzji o lokalizacji drogi jej przebieg może być zmieniony. Z tych względów Sąd uznał, że skarga jest na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zasadna i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa odwołania będzie przez Wojewodę ponownie rozpoznana. Podczas tego ponownego rozpoznania, o ile nie zmienią się istotne okoliczności prawne i faktyczne, Wojewoda rozważy wskazane przez Sąd okoliczności i stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnie sprawę. Sąd miał na uwadze, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia decyzji przez organ pierwszej instancji, czyli w dniu 26 sierpnia 2008 r., a więc ustawa w postaci przewidującej decyzję o lokalizacji drogi i odrębną decyzję o pozwoleniu na budowę drogi. W czasie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji weszła w życie w dniu 10 września 2008 r. zmiana ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wynikająca z ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 154, poz. 958), w której postanowiono, że dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 2 powołanej ustawy). Zgodnie z ustawą z 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, wynikającą z ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., w szczególności jej art. 9 ust. 3, w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał jednakże, że wadą jest dotknięta cała decyzja Wojewody, gdyż niewłaściwie rozpoznano nią odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Wprawdzie odwołanie dotyczyło konkretnej działki, ale jest oczywiste, że ewentualne uwzględnienie zarzutów podniesionych w odwołaniu mogło mieć szerszy zakres (mogło dotyczyć także innych sąsiednich działek), którego nie da się przed rozpoznaniem odwołania określić. Zatem przepis ten nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania do zaskarżonej decyzji Wojewody. Ponadto Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja, mimo że uchylona może być wykonywana, czym zachowano skutek wynikający z nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tym samym uwzględnienie skargi nie wstrzymuje inwestycji, co było celem art. 9 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., a jednocześnie nie narusza to praw skarżących, gdyż chodzi im w istocie o prawo własności, które będzie mogło być przywrócone w razie uwzględnienia ich odwołania. Sąd odrzucił skargę B. R. i R. R., gdyż z dostępnych na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości ksiąg wieczystych (GD1G [...], GD1G [...], GD1G [...], GD1G [...], GD1G [...], GD1G [...], GD1G [...], GD1G .. oraz GD1G [...]) wynika, że osoby te nie są właścicielami lokalu i co za tym idzie współwłaścicielami działki nr [...]. Zatem, skoro w rozpoznawanej sprawie skargę wniesiono, aby kwestionować rzeczowy skutek decyzji o lokalizacji drogi (odjęcie prawa własności części działki nr [...]), to osoby nie będące właścicielami tej nieruchomości z samej zasady nie mają legitymacji skargowej wymaganej przez art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że ich skarga na mocy art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy podlega odrzuceniu. (Za możliwością odrzucenia skargi wniesionej przez podmioty, które z zasady nie mogą mieć legitymacji skargowej opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 11 kwietnia 2005 r., sygnatura akt OPS 1/04, opublikowanej w ONSAiWSA nr 4 z 2005 r., poz. 62.) Wobec uwzględnienia skargi i wniosku skarżących na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżących zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania.