II SA/Gd 390/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia 23 kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 stycznia 2004 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonywane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. B. kwotę 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 stycznia 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej w dzielnicy "M." w G. – etap II, obejmujący ulicę B. (odcinek od ulicy W. od J. od węzła W-32 do W-33) i udzielił inwestorowi – Gminie Miasta G. pozwolenia na budowę w wyżej opisanym miejscu sieci wodociągowej. Jednocześnie organ nałożył obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego i nałożył określone w treści tejże decyzji obowiązki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projekt budowlany zawiera stosowne uzgodnienia i sporządzony został przez osoby uprawnione. W trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia nieruchomości na przeprowadzenie projektowanej sieci wodno-kanalizacyjnej zgody nie wyraził właściciel nieruchomości – M. B. W tej sytuacji, decyzją z dnia 20 sierpnia 2003 r. Prezydent Miasta wyraził zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości, która stała się ostateczna w dniu 29 października 2003 r. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wniósł o cofnięcie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest prawdą stwierdzenie, że decyzja zezwalająca na czasowe zajęcie jego nieruchomości stała się ostateczna, gdyż została skutecznie zaskarżona do organu drugiej instancji, a następnie decyzja organu odwoławczego – zaskarżona do sądu. Zdaniem odwołującego, wydanie pozwolenia mimo toczącej się sprawy przed sądem, jest łamaniem prawa i brakiem jego poszanowania, a także brakiem szacunku dla prawa własności. Po rozpoznaniu niniejszego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 23 kwietnia 2004 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów z art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uzyskania stosownych opinii i uzgodnień oraz oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wydana decyzja jest zgodna z prawem. Ustosunkowując się do treści odwołania organ wyjaśnił, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne i stają się wykonalne z dniem ich wydania. Mogą być one zaskarżone do sądu administracyjnego, jednak procedura ta nie wstrzymuje ich wykonania. Zatem, zdaniem Wojewody, fakt złożenia skargi na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości skarżącego nie stanowi o niemożności wydania przedmiotowego zezwolenia. Na powyższe rozstrzygnięcie M. B. wniósł skargę podnosząc, że decyzje zostały wydane na podstawie nieprawdziwych dokumentów, tj.: decyzji nr [...] z dnia 20 sierpnia 2003 r., która jest nieprawomocna, a postępowanie toczy się przed sądem administracyjnym pod sygn. akt II SA/Gd 1699/03n oraz nieprawdziwego oświadczenia o prawie Prezydenta Miasta do dysponowania nieruchomością skarżącego. Skarżący podkreślił, że nigdy nie wyraził zgody na dysponowanie swoimi nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto, powołując się na treść art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreślił, że wniesienie skargi nie pozbawia decyzji obowiązującej mocy prawnej. Tym samym, zarzut nieprawomocności decyzji prezydenta Miasta z dnia 20 sierpnia 2003 r. nr [...] nie może mieć znaczenia dla prawidłowości powziętego rozstrzygnięcia. Nadto organ wskazał, że powyższa decyzji – utrzymana w mocy w trybie odwoławczym – zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zastępuje zgodę właściciela nieruchomości na jej zajęcie na czas określony decyzją. W tej sytuacji, również i zarzut braku zgody na zajęcie nie może podważyć legalności wydanej decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy na to, iż rozpoznawana przez Sąd sprawa dotyczy postępowania administracyjnego, toczącego się na wniosek Prezydenta Miasta, reprezentującego inwestora – Gminę G., w wyniku, którego Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty, udzielił gminie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej oraz zatwierdził projekt budowlany powyższej inwestycji. W tym stanie faktycznym stwierdzić należy, że zachodzi sytuacja, w której organ miasta, będąc wnioskodawcą w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w określonym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy administracyjnej. Jednocześnie, zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę w pierwszej instancji jest starosta. Z kolei, przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje odpowiednio – prezydent miasta lub rada gminy. Z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652), Miasto G. jest miastem na prawach powiatu. Prezydent miasta sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. W tej sytuacji, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu powoduje, że organ administracji (organ wykonawczy gminy) staje się niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), w związku z czym sprawa podlega załatwieniu przez wojewodę jako organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (art. 26 § 2 k.p.a.). Wskazać przy tym należy, że organ ten ma możliwość wyznaczenia do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Uchybienie powyższe stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem przepisu art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje obowiązek organu administracji publicznej, którego decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, wstrzymania z urzędu wykonania decyzji wydanych w sprawach, o których mowa w przepisach działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do spraw takich należą m.in. decyzje w przedmiocie udzielenia zgody na czasowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, wydane w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać w tym miejscy należy, że decyzją z dnia 20 sierpnia 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o udzieleniu Gminie Miasta G. zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] położonych w G. przy ulicy J. [...] oraz W. [...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy na skutek rozstrzygnięcia Wojewody z dnia 28 października 2003 r., które następnie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (skarga z dnia 26 listopada 2003 r.). W tej sytuacji, kierując się dyspozycją art. 9 cytowanej ustawy w sytuacji zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia, o którym mowa w tym przepisie, wstrzymanie wykonania decyzji nie jest uzależnione od woli organu administracji publicznej, ani też od złożenia wniosku przez skarżącego, lecz następuje obligatoryjnie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania winno zapaść w formie postanowienia, na które stronom służy zażalenie. Powyższe z kolei oznacza, że chybione są twierdzenia organu odwoławczego, powołującego się na treść art. 61 § 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ogólną zasadę, zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Dyspozycja art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako szczególna wobec reguły wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącza jej zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym. Organ administracji orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego powinien był zatem w pierwszej kolejności – ustalić, czy orzeczenie o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości skarżącego zostało zaskarżone do sądu, powziąwszy zaś wiadomość, że w sprawie tej została złożona skarga – w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto (m. in.) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, zgodnie z którym udzielenie zgody na przeprowadzenie przez nieruchomość gazociągu (wodociągu) winno być wyrażone w jednoznaczny sposób i przed wydaniem decyzji pozwalającej na budowę. Brak tego rodzaju oświadczenia oznacza, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2004 r. w sprawie IV SA 2494/03, opublikowany w Informatorze Prawniczym LEX nr 148905). Stwierdzić zatem należy, że w analogicznej sytuacji, zaistniałej w niniejszym stanie faktycznym, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z uchybieniem dyspozycji art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawia, że decyzja ta jednocześnie rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji wydadzą decyzję administracyjną stosownej treści, uwzględniając powyższe rozważania odnoszące się do treści art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 cytowanej ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja o udzieleniu zezwolenia na zajęcie nieruchomości podlega wykonaniu, zatem istnieją podstawy, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd oparł na treści art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.