II SA/Gd 390/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 2 marca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. G. 997 zł (dziewięćset dziewięćdzisiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 kwietnia 2017r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 2 marca 2016 r. w sprawie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku letniskowego (legalizacja odstępstw od projektu pierwotnego) oraz nadbudowie poddasza użytkowego, wraz z legalizacją budowy muru oporowego, legalizacją oczka wodnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..], obręb [.], gmina S. We wniesionym odwołaniu A, G,wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku letniskowego (legalizacji odstępstw od projektu pierwotnego), względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania sprawy. Zarzucił decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku letniskowego (legalizacji odstępstw od projektu pierwotnego), czego nie przewiduje żaden przepis prawa. Na niedopuszczalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy lub legalizacji wykonania innych prac budowlanych zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w tożsamej sprawie wydanej przez ten sam organ I instancji dotyczącej tego samego terenu. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 17 grudnia 2015 r., wskazując iż nie budzi żadnych wątpliwości w judykaturze, że decyzja o warunkach zabudowy jest potwierdzeniem możliwości realizacji określonej inwestycji na danym terenie, obejmuje ona zgodę organu na zmianę zagospodarowania określonego terenu przy wypełnieniu warunków, jakie muszą być spełnione. Decyzja o warunkach zabudowy, choć niezbędna w procesie naprawczym samowoli budowlanej, sama nie konwaliduje takiej samowoli. W polskim systemie prawnym brak jest podstaw do wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które ma polegać na legalizacji samowoli budowlanej, a tym bardziej na legalizacji odstępstw od projektów budowlanych, na co zasadnie zwracał uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 652/14. Skarżący podkreślił, że wykonana w warunkach nielegalności zabudowa działki nr [,,] przesądza o miejscu usytuowania objętych nią i już istniejących na tym terenie obiektów, w tym także usytuowania ich w stosunku do granic z działką skarżącego nr [,,]. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak wyjaśnienia w decyzji, jakiego projektu pierwotnego mają dotyczyć odstępstwa objęte żądaniem legalizacji i to w sytuacji, gdy Wnioskodawca nie był stroną żadnego postępowania, w którym złożono i zatwierdzono projekt budowy na działce [,,] w O. Wskazano również na naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 3 i § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez widełkowe określenie wskaźników widełkowych lub przez ich określenie jako maksymalnych, co prowadzi do ich określenia w sposób niejednoznaczny, umożliwiający zmianę w dowolny sposób. W piśmie z 31 marca 2015 r. A.G. podał, że od 2010 r. od katastrofy budowlanej, stara się o doprowadzenie do należytego stanu technicznego i zgodności budynku z prawem, a decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna do zakończenia zawieszonej procedury w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Obiekt jest częściowo zrealizowany i wymaga zabezpieczenia. Celem legalizacji obiektu została również uiszczona opłata legalizacyjna w wysokości 25 000,00 zł. Samorządowe Kolegium rozpoznając sprawę podkreśliło, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku letniskowego (legalizacja odstępstw od projektu pierwotnego) oraz nadbudowie poddasza użytkowego, wraz z legalizacją budowy muru oporowego, legalizacją oczka wodnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..], obręb [..], gmina S. na wniosek A. G. Dla działki nr [..] decyzją z 14 stycznia 1998 r. zostało wydane pozwolenie na budowę domku letniskowego wraz z przyłączami. Przedmiotowy wniosek jest kolejnym, mającym na celu doprowadzenie do legalizacji zabudowy przedmiotowej działki, po katastrofie budowlanej z 2010 roku. Zaznaczył organ odwoławczy, że wyrok sądu sygn. akt II SA/Gd 652/14 z dnia 4 lutego 2015 r., na który powołuje się odwołujący, dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla tej samej nieruchomości, ale na wniosek złożony przez Z. G. Niniejsze postępowanie jest postępowaniem odrębnym prowadzonym na wniosek A. G. Odnosząc się do twierdzeń podniesionych w odwołaniu, zauważyło Kolegium, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że Sąd wskazywał na niedopuszczalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy lub legalizacji wykonania innych prac budowlanych, czego nie uwzględniono w decyzji organu I instancji. Sąd wskazał jedynie na określenie przedmiotu tej decyzji, co w ocenie Sądu uczyniło ją niejasną, nieprecyzyjną i niezrozumiałą. Tak jak wskazano, wnioskodawca ubiega się o umożliwienie odbudowy obiektu z wykorzystaniem pozostałości po katastrofie budowlanej dotyczącej legalnego obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi, wszczęte z urzędu, postępowanie w sprawie obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [..] w miejscowości O. gm. S. W toku postępowania ustalono, że Z. G. wykonała samowolnie w budynku roboty budowlane. Postanowieniem z 6 maja 2015 r. postępowanie to zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez Wójta Gminy - tj. wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zgodziło się Kolegium z twierdzeniem odwołującego, że organ wydając decyzję, zgodnie z wnioskiem inwestora, powinien wyraźnie wskazać jaki jest jej przedmiot. Na podstawie załączonych akt należy uznać, że decyzja dotyczy tak sposobu zagospodarowania samej działki, jak i budowy muru oporowego, budynku gospodarczego oraz oczka wodnego oraz budowy budynku letniskowego z odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego. Uzyskanie wnioskowanych warunków zabudowy nie stanowi samo przez się legalizacji wykonanych robót, ale pozwala ustalić warunki zabudowy inwestycji i dopiero po ich ustaleniu będzie możliwe poczynienie dalszych działań w celu ewentualnej legalizacji. Organ I instancji powinien zatem dokonać koniecznych ustaleń dotyczących oceny, czy inwestycja nie zakłóci panującego ładu przestrzennego, określając cechy do których należy dostosować zabudowę. W ocenie Kolegium fakt, że pierwotne pozwolenie na budowę zostało wydane na Z. G., a wnioskującym obecnie o ustalenie warunków zabudowy jest A.G. nie może stanowić przeszkody do wydania decyzji w tej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że ustawa nie ogranicza kręgu osób uprawnionych do występowania z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt. 5. Przepis ten wyznacza minimalne granice obszaru analizowanego, natomiast nie określa jego maksymalnej przestrzeni. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 60 m. Sporządzona analiza precyzyjnie określa zarówno sposób wyznaczenia obszaru, jak i zastaną w tym obszarze zabudowę. Zgodnie z § 1 rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W ocenie Kolegium sporządzona analiza spełnia warunki określone przepisami, a zarzuty przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Na podstawie § 4 cytowanego wyżej rozporządzenia 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Linię tę wyznaczono zgodnie z załącznikiem graficznym, tak jak wskazano w analizie w odległości 7,5 m od linii rozgraniczającej drogi nr ewid. [..]. Wyjaśniono również, że linia zabudowy na sąsiednich działkach tworzy uskok, dlatego też przyjęto linię zabudowy budynku bardziej oddalonego od pasa drogi. Nie dopuszczono możliwości usytuowania zabudowy w zbliżeniu do granic z sąsiednimi działkami budowlanymi. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepis ust. 2 tegoż § 5 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ocenie Kolegium dopuszczenie wnioskowanego wskaźnika zostało uzasadnione w sporządzonej analizie. Wskaźnik ten wyznaczono na poziomie od 7% do 15 % wskazując w analizie, że właśnie w takim przedziale mieści się wartość tego parametru w sąsiedztwie. Odnośnie szerokości elewacji frontowej budynku, wyjaśniono w analizie, że w obszarze analizowanym szerokość ta wynosi od 8,5 m do 9,5 m, natomiast średnia wartość 8,83 m. Szerokość tą ustalono zgodnie z zapisem § 6 ust. 1 rozporządzenia z tolerancją 20 %. Natomiast w przypadku budynku gospodarczego ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie od 7 m, wskazując, że budynek ten ma służyć pomocniczo do budynku o podstawowej funkcji i dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy jeśli nie przekroczy najmniejszej szerokości elewacji frontowej sąsiednich budynków letniskowych. W ocenie Kolegium sporządzający analizę przekonująco wyjaśnił, czym kierował się ustalając ten wskaźnik. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki od 5 m do 6,5 m w budynku letniskowym szczegółowo wyjaśniono w analizie, wskazując, że w takim przedziale mieści się wartość tego parametru w sąsiedztwie. Odnośnie ustalenia tego wskaźnika dla budynku gospodarczego do 5 m, uzasadniono tak jak w przypadku przyjętej szerokości, charakterem tego budynku. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawarte w wyroku z dnia 15 września 2016 r. II SA/Bk349/16, cyt.: 1. Nie można zgodzić się z poglądem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być średnią matematyczną. Taki sposób określania parametrów nie miałby nic wspólnego z ładem przestrzennym, a do sporządzania analizy nie byłoby potrzeby zatrudniania urbanistów i architektów. 2. Nie można ograniczyć sposobu ustalania wymagań jedynie do wskaźnika średniego, albowiem naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona na obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Z tego względu w przepisach § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zamieszczone zostały normy, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (§ 5 ust. 2), a także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, 'jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Jeżeli zatem z analizy terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to dopuszczalne jest określenie innego wskaźnika niż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tak więc organ powinien określić, czy dach ma być płaski względnie nachylony oraz ustalić (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachu, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) kierując się geometrią dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie wyznaczono te parametry na podstawie geometrii dachów budynków w analizowanym obszarze, które zawierają się w przedziale od a= 40° do 45°, a wysokość kalenic głównych od 8,5 m do 9,5 m Przywołało Kolegium pogląd wyrażony w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2011 r. II SA/Lu 544/11, zgodnie z którym, cyt. Obowiązujące przepisy wymagają wskazania "kąta nachylenia", ale nie precyzują, w jaki sposób organ ma ten kąt określić. Wskazanie tylko górnej granicy jest w istocie wskazaniem, że kąt musi zawierać się w przedziale od 0 do określonej przez organ górnej wielkości. Reasumując w ocenie Kolegium w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy można stwierdzić, iż zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy, umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ustalenie tych warunków zostało poprzedzone odpowiednią analizą urbanistyczną i w ocenie Kolegium pozwoli zachować ład przestrzenny na przedmiotowym terenie. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. G. zarzucając naruszenie przepisów: • art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm. - dalej: p.b.), • art. 52 w zw. z art. 64, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2016r. poz. 778 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) przez jego błędne zastosowanie i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy z 2 marca 2016r. wobec ustalenia, że w stosunku do A. G. (wnioskodawcy) nie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego żadne postępowanie "legalizacyjne" w trybie art. 48 Prawa budowlanego. • art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 1 i 2, art. 54 (w zw. z art. 64), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 36a, art. 48, art. 49a i 51 ust. 1 pkt. 3 p.b. przez brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz w konsekwencji nienależyte rozpoznanie sprawy i to w sytuacji znanej organowi z urzędu okoliczności (art. 77 § 4 k.p.a.), że przed organem nadzoru budowlanego (PINB) toczą się od 2011 roku dwa odrębne postępowania legalizacyjne wszczęte wobec innej niż wnioskodawca (A. G.) osoby (Z.G.): jedno dotyczące nielegalnej nadbudowy budynku letniskowego oraz budowy "muru oporowego", jako pozostałości po nakazanej przez PINB rozbiórce stropu garażu (wraz z kotłownią) dobudowanego nielegalnie do tego budynku po katastrofie budowlanej z roku 2010, drugie dotyczące nielegalnej budowy budynku gospodarczego i oczka wodnego na tym terenie (działce nr [..]), Zdaniem skarżącego w świetle treści art. 48 i art. 49 p.b., nie było i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na rzecz A. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w jego wniosku z 26 maja 2015r., jako: legalizacji budowy budynku letniskowego (legalizacja odstępstw od projektu pierwotnego) oraz nadbudowie poddasza użytkowego wraz z legalizacją budowy muru oporowego, legalizacji budowy budynku gospodarczego, legalizacji oczka wodnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..], obręb [..], gmina S.", skoro nie on jest sprawcą samowoli budowlanej na tym terenie i nie toczy się wobec niego jakiekolwiek postępowanie legalizacyjne (w trybie art. 48 p.b.) oraz nie został on wezwany przez organ nadzoru budowlanego do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy tego terenu w oparciu o powołane wyżej przepisy. Żaden z organów nie wzywał A. G. (wnioskodawcy) o wyjaśnienie ww. kwestii, choć ich spełnienie stanowi warunek niezbędny do wszczęcia postępowania o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Nie zostało też legalnie przeniesione na A. G. (w trybie art. 40 p.b.) "pierwotne" pozwolenia na budowę budynku letniskowego na ww. działce nr [..] w O. z 14 stycznia 1998r. wydane na rzecz innej osoby (Z. G.), co przesądza o braku materii do żądanej przez niego we wniosku z 26 maja 2015r. i to w sposób wiążący dla organów obu instancji (art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a.) "legalizacji odstępstw od [ww.] projektu pierwotnego". Tym bardziej, że "legalizacji odstępstw" od projektu budowlanego dokonuje się w trybie art. 36a p.b., bądź w postępowaniu naprawczym z art. 50 p.b. w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b., a nie w postępowaniu legalizacyjnym opartym na art. 48 i art. 49 p.b. służącym innemu celowi, czyli sprawdzeniu możliwości doprowadzenia już wykonanej samowolnie zabudowy do stanu zgodnego z prawem. Znany jest też z urzędu obu organom fakt, że zakres dokonanej po katastrofie budowlanej z roku 2010 nielegalnej zabudowy działki nr [..] w O. obejmuje także budowę garażu z kotłownią przy granicy z działką skarżącego nr [..] (w odległości 1,5m od jej granicy), zespolonego z wybudowanym na niej budynkiem letniskowym, co świadczy o rozbudowie tego budynku. Garaż ten (wraz z pomieszczeniem kotłowni) nadal istnieje na tym terenie i po wszczęciu postępowania legalizacyjnego została zakończona jego budowa przez zamknięcie jego wejścia wrotami, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach PINB oraz kolejna fotografia wykonana przez skarżącego w dniu 23 kwietnia 2017r. (w załączeniu). Rozbudowany w ten sposób budynek letniskowy zajmuje na działce nr [.] powierzchnię 145,03 m2 ,co dokumentują pomiary PINB wykonane w dniu 19 sierpnia 2010r. (w załączeniu. Skoro przed katastrofą powierzchnia zabudowana legalnie budynkiem letniskowym wynosiła 57,19 m2, co również wynika z postanowienia PINB z 24 listopada 2014r., a po jego nielegalnej rozbudowie przez Z. G. w roku 2010 wynosi 145,03 m2, to powierzchnia zabudowana tylko tym obiektem stanowi 24,17% powierzchni działki nr [..] (terenu inwestycji objętej zaskarżoną decyzją). Nawet, gdyby przyjąć, że na terenie działki nr [..] mają pozostać po rozbiórce stropu garażu (nakazanej przez PINB i niewykonanej do chwili obecnej przez Z. G.) jedynie jego ściany i stanowić "mur oporowy" zajmujący mniejszą powierzchnię na tym terenie, to i tak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy nie wynika, jaka jest rzeczywista wielkość już zabudowanej (w warunkach samowoli budowlanej) powierzchni ww. działki nr [..] i czy parametr ten został skonfrontowany z charakterystyką zabudowy i zagospodarowania tego terenu, w tym z gabarytami istniejących na nim w tych datach wszystkich obiektów budowlanych i powierzchni podlegającej przekształceniu przedstawionych w formie opisowej i graficznej, jaka winna bezwzględnie znaleźć się we wniosku A. G., gdyż tak stanowi przepis art. 52 ust. 2 pkt. 2, w zw. z art. 64 u.p.z.p. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, czy wniosek A. G. z 26 maja 2015r. takie treści w ogóle zawiera. Zatem, niezależnie od opisanej wyżej niedopuszczalności złożenia przez A. G.wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] w O. dla celów legalizacyjnych przy braku toczącego się wobec niego takiego postępowania (art. 48 i art. 49 p.b.) także fakt istnienia na tym terenie już wykonanej (nielegalnie) zabudowy na 24,17% jego powierzchni (i to tylko jednym obiektem), znacznie przekraczającej dopuszczalną powierzchnię zabudowy (średnia 11%) wynikającą z zasady dobrego sąsiedztwa (str. 6 analizy) oraz ustaloną w decyzji Wójta Gminy dla tego terenu wskaźnikiem od 7% do 15% jego powierzchni. Wyklucza to w ocenie skarżącego wydanie na decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił skarżący, że nielegalna zabudowa wykonana przez Z. G. w roku 2010 w sposób sprzeczny z przepisami chroniącymi [..] Park Krajobrazowy zasadniczo zmieniła rzeźbę działki nr [..] przez dokonanie na niej głębokich wykopów pod budowę garażu z kotłownią, nadal istniejącego na tym terenie. Przed samowolną budowę garażu (przed katastrofą budowlaną z roku 2010) nie istniała na działce nr [..] taka "deniwelacja" (różnica w wysokości pomiędzy najniżej i najwyżej położonym punktem), która wymagałaby umocnienia i zabezpieczenia przed osuwiskami. Tym bardziej, że we wcześniejszych rozstrzygnięciach o warunkach zabudowy tego terenu, wydanych na rzecz Z. G. (uchylonych prawomocnymi wyrokami WSA w Gdańsku) organy stwierdziły, że brak jest na nim zagrożenia osuwiskami, a zatem brak jest też potrzeby budowy muru oporowego i to w niedopuszczalnym zbliżeniu do działki skarżącego (nr [.]), co nadto organ sam przyznał w zaskarżonej decyzji w jej integralnej część, tj. w analizie, że takie zbliżenie jest wykluczone przez "widełkowe" (od do) określenie wskaźników nowej zabudowy lub przez ich określenie, jako wskaźników maksymalnych (do), co prowadzi do ich określenia w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę w dowolny sposób, czego nie dopuszczają te przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał zaskarżone rozstrzygniecie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy w sprawie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku letniskowego (legalizacja odstępstw od projektu pierwotnego) oraz nadbudowie poddasza użytkowego, wraz z legalizacją budowy muru oporowego, legalizacją oczka wodnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., Nr 778). Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie, która została podniesiona w skardze jest ocena dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji częściowo zrealizowanej. Z akt sprawy oraz decyzji wydanych w obu instancjach wynika, że wystąpienie przez A. G. o warunki zabudowy miało związek z postępowaniem legalizacyjnym. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby takie postępowanie legalizacyjne w stosunku do wnioskodawcy było prowadzone. Natomiast bezspornym jest, że postępowanie legalizacyjne dla zrealizowanej częściowo inwestycji określonej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzone było w stosunku do Z.G., która jest wyłącznym właścicielem nieruchomości nr [..], obręb [..], gmina S. Podkreślić należy w tym miejscu, iż zasadą jest, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy) musi być uzyskana przez inwestora w przypadku braku planu miejscowego jako warunek konieczny do wystąpienia o pozwolenie na budowę, a zatem przed rozpoczęciem procesu budowlanego. Powyższe w wynika z szeregu przepisów u.p.z.p. Mianowicie zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie natomiast do art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. Stanowi ona następnie podstawę dla sporządzenia projektów budowlanych, które są weryfikowane na dalszym etapie przez organ architektoniczno-budowlany (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). W myśl art. 32 ust. 4 pkt. 1 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe przepisy w sposób oczywisty określają, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej. Podkreślenia wymaga okoliczność, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego obowiązuje zasada, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28). Jednocześnie wprowadzone zostało unormowanie, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego). Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem prezentowanym w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12 (dostępny w CBOSA), że jeżeli zasadą jest, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy. Przyjąć zatem należy, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie legalizacji samowoli budowlanej, albowiem sytuacja taka wynika wyraźnie z przepisów prawa budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt. 1 p.b.). Odnosząc powyższe rozważania do oceny przedmiotowej sprawy wskazać należy, że A.G. nie był stroną postępowania legalizacyjnego dotyczącego inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy na tego wnioskodawcę. W stosunku do tej inwestycji stroną postępowania dotyczącego warunków zabudowy mogła być wyłącznie Z. G., to jest osoba będąca stroną postępowania legalizacyjnego. Z tej przyczyny koniecznym było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a..