II SA/Gd 391/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i S. Cz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2005r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 23 lutego 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu nakazał E. i S. Cz. właścicielom nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w G. – inwestorom robót budowlanych związanych z wykonywaniem tarasu przylegającego do ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w G., rozebrać dobudowany do budynku taras, gdyż został on wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzję wydano na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 80 ust.2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie wizji w dniu 15 kwietnia 2004r. stwierdzono, iż w kwietniu 2003r. właściciele nieruchomości przy ul. [...] w G. rozebrali drewniany taras, a następnie wykonali taras konstrukcji murowanej: podmurówka z bloczków betonowych, otynkowana, płyta tarasowa i schody żelbetowe wyłożone terakotą, balustrady drewniane na słupkach stalowych. Wysokość tarasu 0,74 m, długość wzdłuż granicy z posesją nr [...] wynosi 2,62m. Roboty te wykonano bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ wstrzymał postanowieniem z dnia 3 stycznia 2005r. prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 stycznia 2005r. zaświadczenia o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, obejmującego inwentaryzację przedmiotowego obiektu oraz orzeczenia technicznego poświadczającego, że przedmiotowy obiekt wykonany jest zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. E. i S. Cz. przedłożyli projekt budowlany z inwentaryzacją, orzeczeniem technicznym i oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast pismem z dnia 28.01.2005r. wystąpili do organu o przedłużenie terminu do złożenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z załączonej do tego pisma informacji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków wynika, że plan ten dla nieruchomości przy ul. [...] w G. utracił ważność, a nowy jest w trakcie sporządzania. Na tej podstawie organ uznał, że nie ma możliwości spełnienia warunku nałożonego w postanowieniu [...] z dnia 3.01.2005r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i S. Cz. podnosząc, że roboty prowadzili w dobrej wierze i bez wcześniejszego sprzeciwu sąsiada z zachowaniem obowiązujących przepisów. Odwołujący przyznali, że miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego W. D. utracił moc. Wskazali, że uzyskali ustne potwierdzenie autora projektu nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym usytuowany jest budynek odwołujących, że budowa przedmiotowego tarasu jest zgodna z założeniami planu. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2005r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w 2003r. został rozebrany taras o konstrukcji drewnianej znajdujący się od strony ogrodu nieruchomości nr [...], a na miejsce rozebranego wybudowano nowy taras o konstrukcji żelbetowej w zwiększonych wymiarach, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Samowolna budowa obiektu budowlanego lub jego części narusza przepisy art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, stanowiące, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak pozwolenia obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięć określonych w art.48 tej ustawy Stosownie do przepisów art.48 ust.2 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wstrzymał postanowieniem roboty budowlane i określił do wykonania czynności, które inwestorzy byli zobowiązani wykonać w terminie do dnia 31.01.2005r. Wprawdzie strona zobowiązana przedłożyła dokumenty, jednakże niekompletne. Brak pozytywnego zaświadczenia o zgodności budowy tarasu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi niewykonanie całości nałożonego obowiązku. Zgodnie z przepisami art.48 ust.4 prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa wyżej, stosuje się przepisy art.48 ust. l, w myśl których właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest merytorycznie uzasadniona. Stwierdził nadto, że decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów art.61 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zawiadomiono stron o wszczęciu postępowania. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie nie wpłynęło na sposób rozpatrzenia sprawy, bowiem z akt wynika, że organ I instancji zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu. Odnosząc się do treści odwołania organ zauważył, że wprawdzie organ I instancji w formie postanowienia nie rozpatrzył wniosku strony z dnia 28.01.2005r. o zmianę postanowienia z dnia 03.01.2005r. w części dotyczącej terminu dostarczenia żądanych dokumentów, jednakże stwierdził, że uzasadnienie wniosku o zamiarze wystąpienia do organu samorządowego o wydanie warunków zabudowy tarasu nie ma w tym przypadku znaczenia. W sytuacji braku planu miejscowego miałaby znaczenie w sprawie jedynie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ostateczna w dniu wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Wymóg ostateczności tej decyzji został jednoznacznie określony w przepisach art.48 ust.3 pkt. l prawa budowlanego. Brak w dacie orzekania planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje niemożliwością uzyskania pozytywnego zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, co uniemożliwia legalizację wybudowanego tarasu. Art.48 ust.4 prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art.48 ust. l, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem na podstawie art.48 ust.2. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i S. Cz. zarzucając, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego nie została im zapewniona możliwość czynnego udziału w sprawie, gdyż zamiast informacji o wszczęciu postępowania otrzymali postanowienie o nałożeniu na nich obowiązku dostarczenia określonych dokumentów w bardzo krótkim terminie. Skarżący wystąpili o przedłużenie tego terminu jednak organ I instancji nie rozpatrzył tego wniosku. Podnieśli także, że roboty budowlane przeprowadzone zostały w marcu 2003 roku w dobrej wierze i bez wcześniejszego sprzeciwu sąsiada, z zachowaniem obowiązujących przepisów, a także w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzyskali także ustne potwierdzenie autora przygotowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym usytuowany jest ich budynek, że budowa przedmiotowego tarasu jest zgodna z założeniami do planu. Skarżący wyrazili stanowisko, iż o prawidłowości prowadzonych prac winny decydować przepisy obowiązujące w trakcie zaistniałego zdarzenia. W ocenie skarżących zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zasadę równości wobec prawa. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2006r. skarżący zarzucili nadto naruszenie Konstytucji oraz przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przywołane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż skarżący jako właściciele segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej położonego w G. przy ul. [...] dokonali samowolnej, tj. bez pozwolenia na budowę, dobudowy do budynku tarasu o konstrukcji murowanej. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego (tj. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2,4 oraz ust. 3, przy czym do projektu architektoniczno budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3). W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, właściwy organ stosuje przepis ust. 1 tj. orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 4). Skoro organy administracji ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, iż poprzez fakt dokonania samowolnej budowy tarasu inwestorzy dopuścili się naruszenia obowiązku z art. 28 Prawa budowlanego, to zobligowane były do wszczęcia procedury i przeprowadzenia postępowania z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Uznając natomiast zgodność samowolnej dobudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ prawidłowo wszczął procedurę legalizacji zaistniałych nieprawidłowości poprzez nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w zakreślonym terminie. Możliwość legalizacji dotyczy jedynie sytuacji, gdy wydane zostanie zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie przedłożyli zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania, z uwagi na brak planu, ani też nie posiadali decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej inwestycji. Niemożność terminowego przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania wynikająca z faktu, że teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skutkuje brakiem możliwości legalizacji zrealizowanej przez skarżących budowy tarasu. Nie można przy tym uwzględnić postulatu skarżących, że skoro plan taki obowiązywał w dacie wykonywania robót budowlanych i przedmiotowa inwestycja była zgodna z jego ustaleniami, to należy oprzeć się na ustaleniach poprzedniego planu, mimo że utracił on moc. Zgodnie bowiem z art. 6 Kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ może opierać jedynie na przepisach obowiązujących w dacie orzekania. Tym samym organy administracji nie mają żadnej podstawy do powoływania się na nieobowiązujące już przepisy planistyczne przy orzekaniu w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Z tych samych powodów nie znajduje również uzasadnienia odwoływanie się do ustnych zapewnień autora projektu nowego planu. W ocenie Sądu brak było także podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art.59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Gdyby skarżący legitymowali się, uzyskaną przed rozpoczęciem prac budowlanych, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełniliby również warunki do legalizacji wykonanej przez nich budowy. Bezsporne jest natomiast, że skarżący nie uzyskali przed rozpoczęciem inwestycji takiej decyzji. Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki do tego, ażeby organ administracji I instancji orzekł o rozbiórce samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego należącego do skarżących, a organ II instancji utrzymał to orzeczenie w mocy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie może być uznany za takie naruszenie, w sytuacji gdy skarżący wiedzieli, że toczy się postępowanie dotyczące zrealizowanej samowolnie budowy, brali udział w oględzinach w dniu 15 kwietnia 2004r. i byli informowania o wszelkich czynnościach w trakcie postępowania. Postępowanie w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem tarasu zostało wszczęte przez organ I instancji w dniu 7 czerwca 2004r. O jego wszczęciu zawiadomione zostały strony, w tym również skarżący. Po przeprowadzeniu oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu dnia 30 lipca 2004r. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 września 2004r. umarzającą postępowanie prowadzone w trybie przepisów art. 51 prawa budowlanego, ze wskazaniem przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48. Następnie zaś zostało wydane postanowienie z dnia 3 stycznia 2005r., a po upływie zakreślonego tym postanowieniem terminu orzeczony został przez organ pierwszej instancji nakaz rozbiórki. Niezasadny jest także zarzut nierozpoznania wniosku o przedłużenie terminu wyznaczonego do wykonania obowiązków z art. 48 ust. 3 ustawy, z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiający uzyskanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienie to nie mogło mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania jedynie gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa stwierdzić należy, że zasada ta może być podstawą zakwestionowania decyzji administracyjnej w sprawach należących do sfery uznania administracyjnego, to jest gdy prawo pozostawia organowi administracji wybór rozstrzygnięcia sprawy. Nie odnosi się to natomiast do sytuacji, w których organ orzekający – ze względu na okoliczności sprawy – faktycznie nie ma takiego wyboru, a także do sytuacji powstałej w wyniku naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 30.06.1987r. sygn. akt IV SA 129/87, ONSA 1987/1/43). Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.