II SA/Gd 391/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt SKO Gd/5798/23 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 21 września 2023 r. Prezydent Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.", po rozpatrzeniu wniosku "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej: "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca"), ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. C. w G.. Odwołanie od ww. decyzji złożyły Międzyzakładowa Lokatorsko-Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowlanych "K." i Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości J. 3. Pismami z 23 lutego 2024 r. odwołania zostały cofnięte. Decyzją z 22 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do faktu cofnięcia odwołań Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 137 k.p.a. organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Oświadczenie odwołującej się strony o cofnięciu odwołania nie zwalnia tym samym organu odwoławczego z obowiązku zbadania, czy decyzja pierwszej instancji nie została wydana z naruszenie prawa lub (i) z naruszeniem interesu społecznego, a w razie stwierdzenia takich naruszeń z obowiązku rozpoznania sprawy co do istoty. Kolegium podkreśliło, że działanie organu odwoławczego nie jest w tym przypadku pozostawione jego uznaniu, w razie dostrzeżenia naruszeń prawa lub interesu publicznego jest on zobowiązany rozpoznać sprawę i sformułować wiążące oceny co do legalności i zgodności z interesem publicznym zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że analizując zgromadzoną dokumentację uznał, iż decyzja Prezydenta z 21 września 2023 r. została wydana z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego, które nie tylko miały wpływ na istotę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, ale wskazują na ryzyko rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu tej decyzji. Dlatego też oświadczenia odwołujących się stron o cofnięciu odwołań nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w określonych przypadkach rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być poprzedzone ustaleniem środowiskowych uwarunkowań inwestycji, poprzedzonym oceną oddziaływania inwestycji na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.) - dalej: "u.o.o.ś.", uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno nastąpić zatem nie tylko przed "realizacyjnymi" decyzjami dotyczącymi procesu inwestycyjnego, ale wcześniej, tj. przed decyzjami o charakterze lokalizacyjnym (decyzją o warunkach zabudowy, decyzją o lokalizacji celu publicznego), jeżeli w danym przypadku są one dla inwestycji wymagane. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być złożony dopiero od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że skoro wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i skoro decyzję tę można wydać po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to tym samym na organie właściwym do ustalenia warunków zabudowy ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej oraz rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na orzekającym w niniejszej sprawie organie ciążył zatem obowiązek oceny rodzaju i parametrów objętego wnioskiem przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 10 września 2019 r.", przy czym, zważywszy na treść § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1724), wiążąca w tym zakresie pozostaje jego treść sprzed 13 września 2023 r., tj. z daty złożenia wniosku (wszczęcia postępowania) o ustalenie warunków zabudowy (3 lipca 2023 r.). W powyższym zakresie Kolegium wskazało, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozrządzenia z 10 września 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w stanie prawnym wiążącym w niniejszej sprawie, zalicza się m.in. garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż objęte formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że choć Inwestor w pkt 7.8 wniosku twierdzi, że powierzchnia garaży i parkingów wraz z towarzyszącą infrastrukturą nie przekroczy 0,5 ha to z samego zestawienia ilości projektowanych miejsc postojowych i garażowych podanych we wniosku (410 miejsc w garażu, 30 miejsc parkingowych) oraz wymaganej przepisami budowlanymi powierzchni jednego miejsca postojowego (430 x 2,5 x 5 m - § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) wynika, że projektowana powierzchnia samych tylko miejsc parkingowych i garażowych, nie licząc towarzyszącej infrastruktury (podjazdy, drogi manewrowe itd.), wynosić będzie 0,55 ha. Kolegium zaznaczyło, że powierzchni tej nie zmienia zamiar wykorzystania przez Inwestora tzw. systemu niezależnego parkowania na platformach parkingowych. Zdaniem organu odwoławczego wykorzystanie takich urządzeń nie zmienia samej powierzchni miejsc parkingowych, a jedynie pozwala na zwiększenie ilości tych miejsc bez konieczności budowy kolejnej kondygnacji (dzięki parkowaniu jednego pojazdu nad drugim na ruchomej platformie), a przez to na ograniczenie ilości dróg dojazdowych, podjazdów itp. oraz ogólnej kubatury obiektu. Kolegium podkreśliło, że istotą kryterium ustanowionego w ww. przepisie rozporządzenia z 10 września 2019 r. jest potencjalny wpływ przedsięwzięcia na środowisko, a ten w przypadku parkingów i garaży jest wprost proporcjonalny do ilości pojazdów, jakie z danego parkingu czy garażu mogą korzystać, a to z kolei zależy wprost od powierzchni (ilości) udostępnionych miejsc postojowych, a nie mniejszej lub większej powierzchni zabudowy, czy też kubatury parkingu lub garażu, w którym miejsca te się znajdują. W ocenie organu odwoławczego użycie ruchomych platform parkingowych nie zmniejsza ogólnego bilansu powierzchni zajętej bezpośrednio przez miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów; nie może także posłużyć do obejścia wymogu oceny środowiskowej danego przedsięwzięcia. Kolegium zwróciło uwagę, że Prezydent w ogóle nie podjął próby wyjaśnienia tej okoliczności, np. nie zażądał od Inwestora szczegółowego bilansu powierzchni garaży i parkingów. Zdaniem organu odwoławczego wyżej opisane naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia z 10 września 2019 r., stanowi dostateczny powód, aby decyzję organu pierwszej instancji uznać za istotnie naruszająca prawo. Kolegium opisało następnie inne dostrzeżone nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Prezydenta decyzji z 21 września 2023 r. wskazując, że analiza urbanistyczna nie jest podpisana, zawiera jedynie adnotację wskazującą na jej autora. Ponadto zawarte w aktach wyniki analizy urbanistycznej nie zawierają części graficznej. Organ odwoławczy przyznał, że w aktach jest co prawda fragment mapy zasadniczej w skali 1:1000 opisany jako "załącznik graficzny" (k. [..]), ale nie jest on podpisany ani przez autora analizy ani przez osobę wydającą decyzję. Nie jest też jasne, do jakiego dokumentu mapa ta stanowi "załącznik", tym bardziej że sama analiza urbanistyczna jest w innej części akt administracyjnych. Kolegium zwróciło również uwagę, że sporządzony w niniejszej sprawie projekt decyzji nie dość, że nie został podpisany przez osobę uprawnioną (na projekcie brak nawet oznaczenia kto go sporządził), to w dodatku występuję w aktach w dwóch rożnych wersjach (k. [...] oraz k. [...]), które różnią się parametrem dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (dla strefy A w jednym wariancie przewidziano wysokość elewacji do 21 m w części wschodniej terenu, w drugiej wersji ten sam parametr wynosi 19 m). Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły też przyjęte w decyzji organu pierwszej instancji parametry planowanej zabudowy, przede wszystkim w zakresie określonej powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazano, że w przypadku tych parametrów Prezydent dopuścił istnienie "kondygnacji podziemnej wyniesionej ponad poziom terenu", której istnienie ma uzasadniać zwiększenie ponad średnią powierzchni zabudowy (0,39, przy średniej wynoszącej 0,32) oraz zwiększenie dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej (do 36 m dla 11 kondygnacji i do 21 m dla 6 kondygnacji). Tymczasem żaden z przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie przewiduje, aby tak dla ustalenia powierzchni zabudowy, jak i wysokości elewacji frontowej taktować inaczej kondygnację podziemną budynku, która w części posadowiona jest ponad poziomem terenu. Kolegium zwróciło uwagę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a więc wysokość wszystkich części budynku (kondygnacji lub ich części) niezależnie do tego, czy są nadziemne czy podziemne, o ile są posadowione ponad tym poziomem, wpływa na łączną wysokość elewacji frontowej. Wyniesienie części kondygnacji podziemnej ponad poziom terenu samo przez się nie uzasadnia tym samym zwiększenia parametru wysokości elewacji frontowej. Ponadto określając i różnicując dopuszczoną na terenie objętym wnioskiem wysokość elewacji frontowej organ pierwszej instancji nie odniósł się do przepisów § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W szczególności nie jest jasne, z jakich względów Prezydent odstąpił od zasady wyrażonej w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego podobne wątpliwości występują w przypadku powierzchni zabudowy. W tym zakresie wskazano, że wszystkie części budynku liczone w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów widoczne (posadowione) ponad naturalnym poziomem terenu (w tym wyniesione ponad ten poziom kondygnacje podziemne) muszą zostać uwzględnione przy określaniu powierzchni zabudowy. Zdaniem Kolegium brak jest tym samym podstaw, aby wyniesioną ponad poziom terenu kondygnację podziemną budynku traktować odrębnie w kontekście dopuszczalnej, a wynikającej co do zasady ze średniej dla obszaru analizowanego, powierzchni zabudowy. Brak także podstaw, aby dopuszczalną powierzchnie zabudowy określać inaczej dla kondygnacji nadziemnych i podziemnych budynku. Podkreślono, że parametr ten musi być ustalony jednolicie dla całego terenu objętego wnioskiem. Od decyzji organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnik będącą radcą prawnym, wniosła sprzeciw zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że: 1. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia z 10 września 2019 r. i to w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, co w świetle art. 138 § 2 in fine k.p.a. wykluczało dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej; 2. wszystkie odwołujące się strony skutecznie cofnęły wniesione przez siebie odwołania, a tym samym Kolegium powinno było umorzyć postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość, albowiem w realiach niniejszej sprawy nie zaistniały żadne przesłanki uniemożliwiające umorzenie postępowania, określone w art. 137 zdanie drugie k.p.a., tj. decyzja wydana w pierwszej instancji nie naruszała prawa lub jakiegokolwiek interesu społecznego; co w świetle art. 138 § 2 k.p.a. wykluczało dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W piśmie procesowym z 12 kwietnia 2024 r., stanowiącym uzupełnienie stanowiska zaprezentowanego w sprzeciwie, Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że: 1. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.: a) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia z 10 września 2019 r., tj. organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy (a) organ pierwszej instancji nie zweryfikował, czy dla planowanej przez Skarżącą inwestycji wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także że (b) dla tej inwestycji uzyskanie takiej decyzji było konieczne, b) w zw. z § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z 61 ust. 5a u.p.z.p., tj. organ odwoławczy błędnie przyjął, że niemożliwe było zweryfikowanie czy: (a) autor analizy posiadał odpowiednie kwalifikacje oraz błędnie uznał że (b) wyniki analizy nie zawierały części graficznej, c) w zw. z 60 ust. 4 u.p.z.p., tj. organ błędnie przyjął, że z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika obowiązek opatrywania projektu decyzji o warunkach zabudowy podpisem osoby go sporządzającej, podczas gdy przepis ten wymaga jedynie, aby sporządzenie projektu zostało powierzone osobie o odpowiednich kwalifikacjach, d) w zw. z § 5 i § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., tj. organ odwoławczy błędnie przyjął, że organ pierwszej instancji: (a) nieprawidłowo ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy, uzasadniając jego podniesienie dopuszczeniem istnienia "kondygnacji podziemnej wyniesionej ponad poziom terenu" oraz (b) ustalił zwiększenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - również uzasadniając jego zwiększenie dopuszczeniem istnienia "kondygnacji podziemnej wyniesionej ponad poziom terenu", 2. wszystkie odwołujące się strony skutecznie cofnęły wniesione przez siebie odwołania, a tym samym organ drugiej instancji powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość, albowiem w realiach niniejszej sprawy nie zaistniały żadne przesłanki uniemożliwiające umorzenie postępowania, określone w art. 137 zdanie drugie k.p.a., tj. decyzja wydana w pierwszej instancji nie naruszała prawa lub jakiegokolwiek interesu społecznego, co w świetle art. 138 § 2 k.p.a. wykluczało dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści pism Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 13 stycznia 2014 r. oraz 27 marca 2014 r., z których wynika, że organ rozpatrujący w drugiej instancji decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach stoi na stanowisku, że do powierzchni użytkowej garaży i parkingów nie należy zaliczać jednego poziomu platform parkingowych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono m.in., że ustawodawca celowo uzależnił konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od powierzchni użytkowej garaży i parkingów, a nie od liczby miejsc postojowych, co zresztą wynika z literalnego brzmienia przepisu § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia z 10 września 2019 r. Zdaniem strony wnoszącej sprzeciw ma to uzasadnienie również w tym, że to właśnie powierzchnia zajętego terenu (a nie liczba miejsc postojowych) ma przeważający wpływ na środowisko, m.in. w kontekście: utraty naturalnych ekosystemów, fragmentacji naturalnych siedlisk, zanieczyszczenia wód, emisji hałasu i spalin oraz zmiany mikroklimatu. Organ odwoławczy błędnie tym samym przyjął, że powierzchnię platform parkingowych należy wliczać do powierzchni miejsc przeznaczonych do parkowania, co przekłada się na powierzchnię użytkową garaży i parkingów. W ocenie Skarżącej uzasadnienie Kolegium opierające się na założeniu, że wpływ parkingu na środowisko jest wprost proporcjonalny do liczby pojazdów, jest zbyt uproszczone. Zwrócono uwagę, że choć wpływ na środowisko danej inwestycji, czy jakiejkolwiek działalności człowieka w ogóle, można rozpatrywać w wielu płaszczyznach, to ustawodawca postanowił, że w świetle przepisów nakładających obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej dla parkingów i garaży pod uwagę będzie brany tylko parametr powierzchni zabudowy i organ nie ma uprawnień, aby tę przesłankę interpretować szerzej, albo wręcz opierać się na innych przesłankach niewymienionych w przepisach. W ocenie Spółki zastosowanie platform parkingowych nie tylko nie stanowi próby obejścia wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ale w świetle ograniczającej ingerencji w powierzchnię przekształcanego terenu może być postrzegane jako rozwiązanie bardziej przyjazne dla środowiska. Wskazano, że gdyby Inwestor nie planował budowy platform parkingowych w hali garażowej, wówczas powierzchnia oddziaływania inwestycji na środowisko byłaby znacznie większa ze względu na konieczność parkowania pojazdów na zewnętrznym terenie sąsiadującym z inwestycją lub powiększenia powierzchni części podziemnej z garażami. Niezależnie od powyższego Skarżąca wskazała, że w okresie dwóch miesięcy od złożenia przez nią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła zmiana limitu powierzchni użytkowej, od której konieczne jest uzyskanie uprzedniej decyzji środowiskowej. Limit ten został podniesiony z 0,5 ha do 1 ha. Zmiana ta weszła w życie w dniu 13 września 2023 r. i ma zastosowanie do wszystkich wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożonych po tej dacie. Świadczy to o tym, że nawet ustawodawca zauważył, iż wcześniejsze przepisy przewidujące maksymalną powierzchnię 0,5 ha były zbyt restrykcyjne. Powodem zmiany tego limitu było zniesienie wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji prowadzonych na małą skalę i pozostałych bez wpływu na środowisko. Ograniczenie barier w postaci uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej miało przyczynić się do ułatwienia realizacji tych inwestycji oraz zapewnienia większej elastyczności w planowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie jako bezzasadnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 marca 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2[...] r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do faktu cofnięcia odwołań przez podmioty, które je wniosły należy wskazać, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Przytoczona powyżej regulacja stanowi przejaw zasady rozporządzalności strony jej uprawnieniami materialnoprawnymi i procesowymi, niemniej jednak cofnięcie odwołania - inaczej niż jego wniesienie - oparte jest na zasadzie ograniczonej dyspozycyjności. Czynność cofnięcia odwołania podlega bowiem kontroli organu odwoławczego. Organ ten, po złożeniu przez stronę odwołania, powinien dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście jej zgodności z prawem oraz z interesem społecznym. Cofnięcie odwołania nie może więc wywołać skutku prawnego, jeśli prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (tak: A. Golęba [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer Polska). Już w wyroku z 3 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 440/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprowadzenie ograniczonej rozporządzalności oznacza, iż celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. Ograniczona rozporządzalność w postępowaniu odwoławczym nawiązuje do treści decyzji, która narusza prawo lub interes społeczny, a nie do przesłanek, które legły u podstaw wniesienia odwołania. Motyw wniesienia odwołania nie ma w tym przypadku decydującego znaczenia. Komentowany przepis stanowi więc wyraz uprzywilejowania przez ustawodawcę zasady praworządności w razie jej kolizji z zasadą dyspozycyjności. Tym samym, cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (tak: NSA w wyroku z 22 kwietnia 1994 r. sygn. akt I SA 119/94). Organ odwoławczy powinien zatem dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście nie tylko jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym). W związku z powyższym, pomimo cofnięcia złożonych w niniejszej sprawie odwołań Kolegium było uprawnione do skontrolowania decyzji Prezydenta z 21 września 2023 r. Kontrola ta doprowadziła organ odwoławczy do słusznej konstatacji, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przede wszystkim Kolegium prawidłowo dostrzegło, że w określonych przypadkach rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być poprzedzone ustaleniem środowiskowych uwarunkowań inwestycji, poprzedzonym oceną oddziaływania inwestycji na środowisko. W tym zakresie organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę na art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.), który stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd podziela prezentowany w judykaturze pogląd, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno nastąpić nie tylko przed "realizacyjnymi" decyzjami dotyczącymi procesu inwestycyjnego, ale wcześniej, tj. przed decyzjami o charakterze lokalizacyjnym (decyzją o warunkach zabudowy, decyzją o lokalizacji celu publicznego), jeżeli w danym przypadku są one dla inwestycji wymagane (brak planu miejscowego). Innymi słowy, jeżeli inwestycja już na etapie warunków zabudowy, ze względu na podane przez inwestora parametry, jawi się jako taka, która może osiągać progi określone dla "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" w wydanym na podstawie art. 60 u.o.o.ś. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), to ustalenie warunków zabudowy (czy lokalizacja celu publicznego) będzie uwarunkowane przedstawieniem przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 757/19). Nie ulega wątpliwości, że z reguły w procesie inwestycyjnym szczegółowe parametry inwestycji określa się na etapie wydawania pozwolenia na budowę i wówczas weryfikuje się dokładnie rozwiązania projektowe pod kątem, czy przedsięwzięcie - nawet jeżeli wcześniej objęte było decyzją lokalizacyjną - nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (czyli czy wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Reguła ta jest zrozumiała, gdyż wynika ze specyfiki kolejnych etapów procesu inwestycyjnego, który rozpoczyna się od zatwierdzenia ogólnych założeń, kończąc na badaniu rozwiązań projektowych i technicznych. Nie oznacza to jednak, że omawiana reguła nie może mieć wyjątków - a konkretnie, nie można wykluczyć zaistnienia sytuacji, w której już na etapie warunków zabudowy (czy lokalizacji celu publicznego) inwestor deklaruje parametry przedsięwzięcia takie, że daje się ono zweryfikować pod kątem podpadania pod progi dla "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" określone w rozporządzeniu z 10 września 2019 r. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z opisaną wyżej sytuacją, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia z 10 września 2019 r. (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez Spółkę wniosku o ustalenie warunków zabudowy) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. We wniosku z 30 czerwca 2023 r. Inwestor podał co prawda, że powierzchnia garaży i parkingów wraz z towarzyszącą infrastrukturą nie przekroczy 0,5 ha, jednakże zestawiając ilość projektowanych miejsc postojowych i garażowych podanych we wniosku (410 miejsc w garażu, 30 miejsc parkingowych) z przepisami § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) Kolegium wyprowadziło słuszny wniosek, że projektowana powierzchnia samych tylko miejsc parkingowych i garażowych, nie licząc towarzyszącej infrastruktury (podjazdy, drogi manewrowe itd.), przekroczy 0,5 ha (430 x 2,5 x 5 m). Powierzchni tej nie zmienia zamiar wykorzystania przez Inwestora tzw. systemu niezależnego parkowania na platformach parkingowych. Wykorzystanie takich urządzeń nie zmienia bowiem samej powierzchni miejsc parkingowych, a jedynie pozwala na zwiększenie ilości tych miejsc bez konieczności budowy kolejnej kondygnacji (dzięki parkowaniu jednego pojazdu nad drugim na ruchomej platformie), a przez to na ograniczenie ilości dróg dojazdowych, podjazdów itp. oraz ogólnej kubatury obiektu. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że istotą kryterium ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia z 10 września 2019 r. jest potencjalny wpływ przedsięwzięcia na środowisko, a ten w przypadku parkingów i garaży jest wprost proporcjonalny do ilości pojazdów, jakie z danego parkingu, czy garażu mogą korzystać, a to z kolei zależy wprost od powierzchni (ilości) udostępnionych miejsc postojowych, a nie mniejszej lub większej powierzchni zabudowy, czy też kubatury parkingu lub garażu, w którym miejsca te się znajdują. Mówiąc obrazowo: więcej pojazdów wyjedzie z parkingu (garażu), w którym będą one parkowane (garażowane) jeden na drugim, aniżeli z parkingu (garażu), gdzie rozwiązanie to nie będzie stosowane. Nie ulega wątpliwości, że użycie ruchomych platform parkingowych, z których będzie korzystać większa (aniżeli w przypadku "klasycznego" rozwiązania) liczba pojazdów zwiększy negatywne oddziaływanie na środowisko (emisja spalin, hałasu). Rozwiązanie takie nie może również prowadzić do obchodzenia wymogu oceny środowiskowej danego przedsięwzięcia. Nie wyjaśniając powyższej okoliczności, tj. nie żądając od Inwestora szczegółowego bilansu powierzchni garaży i parkingów, organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia z 10 września 2019 r. Prezydent dopuścił się tym samym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co już wyłącznie z tego powodu uprawniało Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16). Zdaniem Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania uprawniały Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Braków tych nie można było uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego, albowiem godziłoby to w sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2[...], art. 15.). Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]