II SA/Gd 392/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy - decyzją z dnia 25 lipca 2014r. nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nałożył na P. S. obowiązek usunięcia z terenu działki nr [...] w miejscowości P., gmina Ż. wszystkich odpadów, będących jego własnością, tj: gleby i ziemi (20 02 02) w ilości około 200ciężarówek o tonażu około 20 ton w terminie nieprzekraczalnym 60 dni kalendarzowych od dnia doręczenia decyzji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że P. S. w wyniku wezwania organu do złożenia stosownych dokumentów, oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów zezwalających na nawiezienie mas ziemnych na działkę nr [...]. Jednocześnie oświadczył, że masy ziemne zostały nawiezione na jego działkę, w celu wyrównania terenu do poziomu sąsiednich działek oraz, że nawiezione ziemie nie mają charakteru trwałego, ponieważ w każdej chwili istnieje możliwość ich modyfikacji lub wywiezienia.. Organ administracji wszczął postępowanie w sprawie na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach, które stanowią, że w przypadku nieusunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, burmistrz w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. W trakcie oględzin terenu działki nr [...] z udziałem właściciela działki stwierdzono, że na działce znajdują się odpady, tj. gleba i ziemia (sklasyfikowane pod kodem20 02 02). Na działkę nawieziono czyste masy ziemi, niezanieczyszczone odpadami takimi jak papa, eternit, folie i inne odpady komunalne. Stwierdzono jedynie bardzo małą ilość gruzu. Według wyjaśnień P. S. nawieziono 200 ciężarówek mas ziemnych o tonażu ok. 20 ton celem utwardzenia działki i dorównania rzędnymi terenu do działki sąsiedniej nr [...] w miejscowości P., na której jest wybudowany dom jednorodzinny. P. S. oświadczył, że został zmuszony do nawiezienia mas ziemnych, celem zapewnienia dojazdu do swojej nieruchomości a nadto, że nie zamierza w najbliższym czasie rozpoczynać budowy na swojej działce. Poinformował również, że nie posiada zezwolenia na nawożenie mas ziemnych na ten teren. W dniu oględzin stwierdzono, że wzdłuż działek nr [..]-[...] biegnie rów melioracyjny. Właściciel działki nr [...] oświadczył, że w dniu nabycia przez niego nieruchomości rów melioracyjny nie biegł przez teren jego nieruchomości z czego wynika, że nie doszło do zasypania tego rowu. W dniu 27 lipca 2014r. przeprowadzono dodatkowe oględziny działki nr [...] z udziałem właścicielki sąsiednich nieruchomości L. T. W trakcie tych oględzin stwierdzono nawiezione masy ziemne z niewielką domieszką gruzu, na skutek czego rzędne terenu zostały podniesione w maksymalnym punkcie do 5-6m. Na działce nr [...] wg ewidencji przebiega rów, który obecnie został zasypany. Według L. T. dwa lata temu przedmiotowy rów melioracyjny został oczyszczony. Stwierdzono, że wzdłuż granicy działki nr [...] w miejscu nasypania ziemi, na działce nr [...] tworzy się zastoisko wody. Nadto organ przekazał do wiadomości kserokopię protokołu Zespołowi Infrastruktury Drogowej w Referacie Komunalnym, Środowiska i Rolnictwa Urzędu Gminy celem zajęcia stanowiska dotyczącego rowu melioracyjnego na działce nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że nie wie dlaczego ziemia nawieziona na jego działkę bez zanieczyszczeń jest odpadem, skoro ustalono, że nawieziona ziemia jest czysta i nie zawiera zanieczyszczeń. Wprawdzie Burmistrz Miasta przywołał konsekwencje zastosowania ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012r., jednakże nie podał na jakiej podstawie prawnej zakwalifikował nawiezioną ustawę jako odpad. Burmistrz był zobowiązany do wyczerpującego informowania nie tylko o okolicznościach faktycznych, ale i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Burmistrz nakładając obowiązek usunięcia nawiezionej ziemi, nie wskazał dlaczego jej nawiezienie w takiej ilości jest sprzeczne z prawem. Nadto skarżący zarzucił, że organ I instancji nie zakazał nawiezienia ziemi właścicielom nieruchomości bezpośrednio graniczących z jego nieruchomością. Skarżący wskazał, że działka ma charakter budowlany, jednak w pierwotnym kształcie nie nadawała się do zabudowy bez jej podniesienia, wyrównania i utwardzenia. Nawieziona ziemia miała przede wszystkim na celu utwardzenie podłoża, które było grząskie ze względu na bagienny charakter i pobliski rów melioracyjny. Skarżący oświadczył, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, że rów melioracyjny został zasypany w jakiejkolwiek części, rów znajdował i znajduje się w tym samym miejscu co w dacie zakupu działki i w trakcie nawożenia nie został w żaden sposób przekształcony, modyfikowany ani przysypywany. Twierdzenie, że rów został zasypany przez skarżącego jest niezgodne z prawdą. Odnosząc się do przepisów powołanej ustawy o odpadach skarżący podkreślił, że art. 45 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną wykorzystującą odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ustawy, przy czym do czasu wydania nowych rozporządzeń na podstawie art. 27 ust. 10, ale maksymalnie do 23 stycznia 2015r. obowiązują dotychczasowe rozporządzenia wydane do poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach. W związku z powyższym, jak podniósł skarżący, do czasu wydania rozporządzenia na podstawie art. 27 ust. 10 aktualnej ustawy o odpadach, obowiązuje rozporządzenie, na podstawie którego osoba fizyczna na własne potrzeby może wykorzystać odpady do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności prawa wodnego i prawa budowalnego. Skarżący wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nawieziona ziemia została wykorzystana do podniesienia terenu, jego wyrównania w stosunku do działek sąsiednich, w tym do przylegającej drogi dojazdowej oraz utwardzenia nieruchomości w taki sposób, aby w przyszłości postawienie budynku lub innego urządzenia na nieruchomości skarżącego nie zagrażało osunięciu się ziemi ani zalaniu budynku przez spływającą do rowu melioracyjnego wodę. W dniu 5 maja 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Na mocy ww. decyzji Kolegium orzekło o 1) uchyleniu zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej punkt 2 podpunkt b, w którym określono termin usunięcia odpadów, i 2) określiło termin usunięcia przez P. S. odpadów z działki nr [...] położonej w P.-60 dni od dnia doręczenia P. S. niniejszej decyzji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia poza ww. przepisem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ II instancji powołał art. 26 ust. 2 i ust. 6 , art. 3 ust.1 pkt 6, pkt 25, pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), załącznik (katalog odpadów z listą odpadów niebezpiecznych) do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206), załącznik (katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych) do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014r., poz. 1923) oraz § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a,c i g rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał podstawy prawne regulujące kwestie odpadów mające zastosowanie w sprawie i przywołane w sentencji decyzji. Organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o odpadach, które stanowią, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów wójt , burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W decyzji określa się termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia. W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 3 ust.1 pkt i pkt 19 ustawy, które definiują pojęcie odpadów oraz jego posiadacza, stanowiąc, że przez odpad należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia których jest zobowiązany. Posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Mając na uwadze okoliczności sprawy organ powołał się na załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów, w którym ujęto "Glebę i ziemię, w tym kamienie" kod 20 02 02. Z dniem 1 stycznia 2015r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów, w załączniku do którego (zatytułowanego "Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych") także ujęto "Glebę i ziemię", w tym kamienie (kod 20 02 02). Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w świetle przytoczonych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że na położonej w P. działce nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków symbolami R,Ł,ŁV,W, a więc w miejscu, które nie jest przeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów znajdują się (nawiezione) odpady w postaci gleby i ziemi. Zgodnie bowiem z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków użytki rolne dzielą się m.in. na: użytki rolne, do których zalicza się m.in. grunty rolne, oznaczone symbolem-R, łąki trwałe oznaczone symbolem - Ł, grunty pod rowami, oznaczone symbolem - W. Przywołując przepisy art. 3 pkt 5 i pkt 21 ustawy o odpadach organ II instancji wskazał, że składowiskiem odpadów jest obiekt budowlany przeznaczony do przechowywania odpadów, a magazynowanie odpadów oznacza czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego, zbieranie odpadów i magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Natomiast przetwarzaniem odpadów stosownie do art. 3 pkt 21 ustawy są procesy odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. W następnej kolejności organ odwoławczy zacytował treść odwołania skarżącego powołującego się na przepis art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach oraz sposób wykorzystania nawiezionej ziemi. Następnie organ odwoławczy zacytował przepis art. 45 ust. 1pkt 2 ustawy o odpadach stanowiący, że z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbierane odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną wykorzystującą odpady na potrzeby własne. Z kolei art. 27 ust. 8 stanowi, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą, mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10 i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Organ odwoławczy wskazał, że w art. 45 ustawy o odpadów ujęto wyjątki od zasady, że zbieranie i przetwarzanie odpadów wymaga zezwolenia. W związku z powyższym organ przytoczył definicję pojęć zbierania odpadów art. i przetwarzania odpadów zawartych w ustawie o odpadach. Zgodnie z art. 3 pkt 14 przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przeznaczenia, w tym wstępne sortowanie nie prowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Przez przetwarzanie odpadów rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie, z kolei odzysk odpadów stosownie do art. 3 pkt 14 ustawy oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu poprzez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Unieszkodliwianie odpadów zgodnie z art. 3 pkt 30 ustawy oznacza zaś proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Powołując się na przytoczone wyżej definicje ustawowe organ odwoławczy zauważył, że okoliczności faktyczne rozpatrywanego przypadku nie wyczerpują żadnej z powyższych definicji. Zatem w konsekwencji rozpatrywany przypadek nie jest żadnym z procesów opisanych w tychże definicjach, gdyż mamy do czynienia jedynie z posiadaniem odpadów (na miejscu, które nie jest przeznaczone do ich składowania lub magazynowania). Kończąc organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na upływ określonego przez organ I instancji terminu, obowiązek organu I instancji, o którym mowa w pkt 1 orzeczenia, organ II instancji określa nowy termin na jego wykonanie ( 60 dni od dnia doręczenia decyzji). W skardze na powyższą decyzję P. S. wniósł o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 45 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r.), przez to że organy administracji publicznej uznały że ma on obowiązek uzyskania odpowiedniego zezwolenia na zbieranie odpadów, jednocześnie uznając, że nie jest osobą fizyczną wykorzystującą odpady na potrzeby własne zgodnie z art. 27 ust. 8 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył treść przepisu art. 45 ust. 1, art. 27 ust. 8 i art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach dotyczących co do zasady wykorzystywania odpadów przez osobę fizyczną na własne potrzeby. Zasady te reguluje wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. W załączniku do wskazanego rozporządzenia Ministra Środowiska pod pozycją numer 52 wskazano, że osoba fizyczna na własne potrzeby może wykorzystać glebę i ziemię, w tym określone kamienie do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeżeli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowalnego. Skarżący podniósł, że w stanie faktycznym sprawy nawieziona przez niego ziemia została wykorzystana do podniesienia terenu w stosunku do działek sąsiednich, w tym przylegającej drogi dojazdowej, oraz utwardzenia nieruchomości w taki sposób, aby w przyszłości postawienie budynku na jego nieruchomości nie zagrażało ani usunięciu ziemi ani zalaniu budynku przez spływającą do rowu melioracyjnego wodę. Skarżący wskazywał, że nie może budzić wątpliwości, że nawiezioną ziemię wykorzystał na własne potrzeby w tym w celu utwardzenia terenu, nawieziona ziemia zawierała śladowe ilości kamieni, więc nie było konieczności korzystania z jakiejkolwiek metody rozkruszania. Nie stwierdzono również naruszenia prawa budowalnego i wodnego oraz zagrożenia skażenia środowiska, nawiezionej ziemi skarżący nie wykorzystywał dla prowadzenia działalności gospodarczej, lecz dla swoich potrzeb, nie jako odpadu, lecz dla utwardzenia działki. Skarżący podniósł, w takiej sytuacji że nie było konieczności występowania o zezwolenie na nawiezienie ziemi dla jego własnych potrzeb w celu utwardzenia i wyrównania działki. Nadto skarżący przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 25 lipca 2015r., nakładającą na skarżącego obowiązek usunięcia z terenu działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego odpadów, tj. gleby i ziemi ( kod 20 02 02), zmieniając ją jedynie w zakresie terminu wykonania obowiązku usunięcia odpadów. W decyzji organu pierwszej instancji, jako podstawę prawną, wskazano przepisy art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 tej ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Ustawa o odpadach przyjmuje przy tym zasadę, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów lub przetwarzaniu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia będącego decyzją administracyjną wydawaną przez właściwy organ (art. 41 ustawy). Art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach zawiera m.in. definicje następujących pojęć, o których mowa w ustawie: - gospodarowanie odpadami – przez co rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy); - magazynowanie odpadów – przez co rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy); - odpady – przez co rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy); - odzysk – przez co rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy); - posiadacz odpadów – przez co rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej będąc w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy); - przetwarzanie – przez co rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy); Od zasady prowadzenia zbierania lub przetwarzania odpadów na podstawie zezwolenia, ustawa o odpadach przewiduje wyjątki określone w art. 45. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z obowiązku tego zwalnia się m.in. osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 9 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącymi przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystywania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10. Zgodnie z art. 27 ust. 10 pkt 1 ustawy, minister właściwy do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia, powinien określić listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku. Dotychczas takie rozporządzenie nie zostało wydane. Z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach wynika jednak, że przepisy wykonawcze wydane m.in. na podstawie art. 13 ust. 2a oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.), zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie m.in. art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach, nie dłużej jednak niż przez okres 36 miesięcy, od dnia wejścia tej ustawy w życie. W dacie orzekania obowiązujące w powyższym zakresie przepisy wykonawcze zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. nr 49, poz. 356) – dalej jako "rozporządzenie z dnia 21 marca 2006 r.", wydanym na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z 2001 r. o odpadach, oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. nr 75, poz. 527 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r.", wydanym na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z 2001 r. o odpadach. Aktualnie tj. od dnia 26 czerwca 2015r., w miejsce rozporządzenia z dnia 21 marca 2006r., obowiązuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. Z 2015r., poz. 796) wydane na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach z 2012r. Dodać przy tym należy, że katalog odpadów zawierało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 r. o odpadach, którego moc (podobnie jak powyższych przepisów wykonawczych) została zachowana do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie obowiązującej ustawy o odpadach (art. 4 ust. 3), nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, co wynika również z ww. art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach. Aktualnie, tj. od dnia 1 stycznia 2015r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014r., poz. 1923), wydane na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach z 2012r. Wskazać w tym miejscu należy, że katalog odpadów określający m.in. podział na grupy, rodzaje, kody odpadów jest zawarty w załącznikach do tych rozporządzeń wymienia ziemię, glebę oraz kamienie ( pod kodami 17 02 05 oraz 20 02 02) W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosił zarzut, że nie miał obowiązku występowania o zezwolenie na nawiezienie ziemi dla swoich własnych potrzeb w celu utwardzenia i wyrównania działki o nr [...], a organy, jak to zarzucał skarżący, nie wyjaśniły przesłanek w oparciu o które taki obowiązek został nałożony, tym bardziej, że nawieziona ziemia była czysta i nie zawierała żadnych zanieczyszczeń. W ocenie organu odwoławczego rozpatrującego przedmiotową sprawę, w odniesieniu do odpadów zgromadzonych na nieruchomości należącej do P. S. nie zachodzi wyjątek określony w art. 45 ustawy o odpadach, który zwalnia wyżej wymienionego z wymogu uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Swoje ustalenie organ oparł na tym, że okoliczności faktyczne sprawy nie wyczerpują żadnej z przytoczonych przez organ definicji zbierania odpadów, magazynowania odpadów, przetwarzania oraz unieszkodliwiania odpadów, tzn., że rozpatrywany proces nie jest żadnym z procesów opisanych w tych definicjach. Mamy do czynienia jedynie z samowolnym posiadaniem odpadów na miejscu, które nie jest przeznczone do ich składowania lub magazynowania. W ocenie Sądu organ przy wydawaniu decyzji naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art.7, 77 § 1 kpa, albowiem w istocie nie dokonał wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a nadto naruszył również przepis art.107 § 3kpa, dotyczący uzasadnienia decyzji administracyjnej, co zasadnie w swoich zarzutach, podniósł skarżący. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do żądań i wniosków strony, która w szczególności podnosiła, że z mocy art. 45 ustawy o odpadach nie miała obowiązku uzyskiwania zezwolenia na gromadzenie odpadów na własnej działce, gdyż wykorzystała je na potrzeby własne. Do zastosowania wyjątku określonego w ww. przepisie niezbędne jest ustalenie następującego stanu faktycznego. Po pierwsze - organ winien dokładnie ustalić jaki rodzaj odpadów jest przedmiotem postępowania. Po drugie - winien ustalić, czy odpady zostały zgromadzone w takich ilościach, które pozwolą na ich bezpieczne wykorzystanie za pomocą metod odzysku, określonych w przepisach wykonawczych (opisanych wyżej). Po trzecie - organ musi ustalić, czy odpady mogą być wykorzystane na potrzeby własne. Powyższe okoliczności nie zostały ustalone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które nie przeprowadziło w jakimkolwiek zakresie postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Na gruncie okoliczności przedmiotowej sprawy organy ustaliły, że na nieruchomości skarżącego tj. działce nr [...] znajduje się nawieziona ziemia, i wywiodły wniosek o zakwalifikowaniu odpadów do kategorii oznaczonej kodem 20 02 02 (gleba i ziemia, w tym kamienie), zgodnie z powołanym załącznikiem do rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, które dzieli odpady w zależności od źródła ich powstania. Wskazać w tym miejscu należy, że ustalenie rodzaju odpadu oraz jego kodu są niezbędne dla ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach. Co do zasady w zależności od tego, jaki rodzaj odpadów przyjęli posiadacze odpadów (w niniejszej sprawie posiadaczami odpadów są osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami), będą oni uprawnieni do zastosowania określonej metody ich odzysku w odniesieniu do określonej ilości odpadów w celu bezpiecznego wykorzystania na potrzeby własne. Z rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. wynika, że określa ono rodzaje odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalne metody ich odzysku. W odniesieniu do odpadów o kodach 17 05 04 oraz 20 02 02 dopuszczono proces odzysku oznaczony symbolem R14 oraz dopuszczono metodę odzysku polegającą na utwardzaniu powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Na te okoliczności powoływał się skarżącyy i nie znalazły one odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji. Ustalenie kodu odpadów umożliwia również i jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania regulacji zawartej w rozporządzeniu z dnia 21 marca 2006r. (obecnie rozporządzenia z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami ). Określa ono rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R14 (ten proces odzysku został dopuszczony w stosunku do odpadu oznaczonego kodem 20 02 02), przy czym z godnie z art. 222 ustawy o odpadach określone w dotychczasowych przepisach procesy odzysku R14 i R 15 stają się odpowiednio procesami odzysku R3,R5,R11 R 12, określonymi w załączniku nr 1 do ustawy. W odniesieniu do odpadów oznaczonych kodem oznaczonym 20 02 02, rozporządzenie to określa warunki odzysku. Z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia (pkt 1 załącznika) wynika bowiem, że wszystkie ww. odpady mogą służyć do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) pod warunkiem, że: 1) planowane działania są lub będą określone w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w trybie przepisów prawa budowlanego, albo w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) lub ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), 2) wypełnianie odpadami prowadzi się do rzędnych przyległych terenów nieprzekształconych z zastrzeżeniem, że warstwę powierzchniową o grubości od 1 do 1,5 m należy formować w sposób zapewniający jej funkcję glebotwórczą lub w sposób odpowiadający docelowemu przeznaczeniu terenu; w przypadku stosowania zagospodarowania metodami bezglebowymi z przeznaczeniem terenu na użytki zielone, tereny rekreacyjne, leśne wypełnianie terenu odpadami o kodach 01 01 02, 01 04 12 i 01 04 81 można stosować do poziomu otaczającej powierzchni, 3) odpady z podgrupy 17 01 przed ich zastosowaniem poddaje się kruszeniu w przypadku konieczności dostosowania ich składu granulometrycznego do realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Zgodnie natomiast z punktem 5. ww. załącznika odpady oznaczone kodem 20 02 02, mogą zostać wykorzystane do utwardzania powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny, z tym że utwardzanie to nie powinno zakłócać stanu wody na gruncie - zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, Jak zatem wynika z powyższych regulacji, aby prawidłowo ustalić, czy posiadacz odpadów może poddać je odzyskowi w ramach bezpiecznego wykorzystania na potrzeby własne, niezbędne jest dokładne ustalenie, jakiego rodzaju są to odpady, aby prawidłowo określić nie tylko dopuszczalne metody ich odzysku, lecz również warunki odzysku w procesie odzysku oznaczonym symbolem R14. W rozpoznawanej sprawie organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie , lecz z przedstawionych dowodów wynika, że odpady mają symbol 20 02 02 lub 17 05 04, dopuszczalne metody ich odzysku zawarte są w rozporządzeniu z dnia 21 marca 2006r. i w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2006r. w procesie R14 Organ nie ustalił ponadto w jaki sposób skarżący chce wykorzystać przedmiotowe odpady oraz czy jego zamiary mieszczą się w katalogu możliwych sposobów wykorzystania przedmiotowych odpadów przez ich posiadaczy znajdującym się w ww. przepisach. Należy w tym miejscu podkreślić, że możliwe metody i warunki odzysku odpadów określają ww. przepisy wykonawcze w odniesieniu do konkretnie oznaczonych odpadów. Po prawidłowym ustaleniu rodzaju odpadów istniejących na działce skarżącego jest możliwe zweryfikowanie, czy przedstawione przez posiadacza odpadów zamierzenia inwestycyjne odpowiadają dopuszczalnym metodom i warunkom ich odzysku. Obowiązkiem organów rozpatrujących przedmiotową sprawę było przy tym ustalenie w sposób stanowczy i precyzyjny, jakie zamierzenia posiadacz odpadów planuje w związku z ich wykorzystaniem. Skarżący wskazywał, że ziemia przyjmowana jest w związku z pracami niwelacyjnymi, dla wyrównania terenu w stosunku do działek sąsiednich i do utwardzenia terenu oraz drogi dojazdowej, aby umożliwić dojazd do własnej nieruchomości. Skarżący podnosił, że ziemia nie zawierała żadnych zanieczyszczeń nie stwarzała żadnego zagrożenia, skarżący nie traktował jej jako odpadu, lecz posłużyła mu ona do utwardzenia i wyrównania terenu działki. W tym miejscy podkreślić należy, że dla prawidłowego zastosowania w sprawie wyjątku określonego w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach wymagane jest aby przedstawione zamierzenia inwestycyjne posiadaczy odpadów odnieść do dopuszczalnych metod ich odzysku, które mogą polegać np. na utwardzeniu powierzchni z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Szczegółowych ustaleń w tym zakresie zabrakło w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy nie poczynił ustaleń co do wykorzystania odpadów, mimo że skarżący wskazywał w jakim celu ziemia została nawieziona na jego działkę ustalenia te nie pozwalają stwierdzić, czy posiadacz odpadów będzie w stanie je wykorzystać na własne potrzeby. Organ nie ustalił bowiem konkretnie jaki jest cel zgromadzenia na przedmiotowych działkach odpadów, a w szczególności nie ustalił czy taka ilość odpadów, jaka znajduje się na przedmiotowej nieruchomości (organ nie zbadał ile faktycznie odpadów znajduje się na działce), jest konieczna do wykonania planowanych prac. Należy w tym miejscu wskazać również, że przepis art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, dla jego prawidłowego zastosowania wymaga także ustalenia, czy planowany sposób wykorzystania odpadów na potrzeby własne jest wykorzystaniem bezpiecznym. Również tej okoliczności organ nie ustalił i jej nie analizował, mimo argumentacji skarżącego o ich bezpiecznym wykorzystaniu. Wyjaśnić ponadto należy, że w sprawie jest bezsporne, że przedmiotowe odpady nie są obecnie wykorzystywane w celach opisanych przez jego posiadacza. Organ winien był zatem sposób ich zagospodarowania odpowiednio zakwalifikować i określić, czy odpady podlegają składowaniu, czy też magazynowaniu. Ma to istotne znaczenie, albowiem składowanie odpadów stanowi rodzaj przetwarzania odpadów, na które wymagane jest zezwolenie. Z art. 42 ust. 5 ustawy o odpadach wynika, że do wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów przez termiczne przekształcanie odpadów lub składowanie odpadów dołącza się świadectwo stwierdzające kwalifikację kierownika odpowiednio spalarni lub współspalarni albo składowiska odpadów w zakresie gospodarowania odpadami, odpowiednie do prowadzonych procesów przetwarzania odpadów. Z kolei magazynowanie odpadów, nie wymaga uzyskana zezwolenia. Jednak art. 25 ustawy o odpadach zawiera warunki dopuszczalnego magazynowania odpadów, które posiadacz odpadów musi spełnić, aby legalnie prowadzić ich magazynowanie. Zgodnie z tym przepisem magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7 (ust. 1); magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (ust. 2); magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 3); odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata (ust. 4); odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok (ust. 5). Powyższych przesłanek legalnego magazynowania przedmiotowych odpadów przez ich posiadaczy w przedmiotowym postępowaniu nie ustalono. Sama okoliczność, że odpady zostały zmagazynowane na terenie, do którego skarżący posiada tytuł prawny nie jest wystarczająca do przyjęcia, że prowadzenie magazynowania tychże odpadów odbywa się zgodnie z prawem. W szczególności niezbędne jest ponadto ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach, to jest czy konieczność magazynowania odpadów wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - również w tym zakresie - było obowiązkiem organu rozpatrującego odwołanie. Opisane powyżej uchybienia stanowią naruszenie norm prawa procesowego zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja tej zasady ma ścisły związek z zasadą praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 80 k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Stwierdzone w tej sprawie wady postępowania pozwalają stwierdzić, że organ odwoławczy - wydając zaskarżoną decyzję - nie sprostał obowiązkom stawianym organom administracyjnym zgodnie z ww. przepisami, dotyczącym należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niezawierające - jak wykazano powyżej, odniesienia się organu do wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem nie odpowiada standardom o jakich mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem, np. w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 26 ustawy o odpadach organy muszą dokonać ustaleń również dotyczących uregulowań z art. 29 ustawy - Prawo wodne, jednak w takim zakresie w jakim wskazuje na to treść punktu piątego załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 roku. Najpierw jednak należy ustalić czy ten przepis w ogóle może mieć zastosowanie w tej sprawie, bowiem odnosi się on do ściśle określonych kategorii odpadów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy rozpozna odwołanie skarżącego, po uprzednim ustaleniu stanu faktycznego sprawy stosownie do wyżej przytoczonych wskazań.