II SA/Gd 393/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok(spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 września 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 lutego 2001 r., zatwierdził projekt budowlany i wydał inwestorowi A sp. z o.o. w W. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce przy ul. [...] w G. W dniu 7 maja 2001 r decyzją Prezydenta Miasta powyższe pozwolenie zostało przeniesione na rzecz firmy B S.A. w Ł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek M. O. z dnia 4 lutego 2002 r. wszczął postępowanie w sprawie zgodności budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku którego postanowieniem z dnia 18 marca 2002 r. wstrzymano roboty budowane, uznając że są one prowadzone z zagrożeniem bezpieczeństwa życia i mienia. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 kwietnia 2002 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2002 r. nakazał inwestorowi dokończenie budowy muru oporowego z pali wierconych żelbetowych w celu doprowadzenia robót budowlach do stanu zgodnego z prawem, a następnie decyzją z dnia 3 czerwca 2002 r. utrzymaną w mocy w trybie odwoławczym decyzją z dnia 30 września 2002 r. udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku. W związku z zaskarżeniem powyższych decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1578/02 oraz wyrokiem z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt II SA/G d 2794/02 uchylił wyżej opisane decyzje organu drugiej instancji oraz poprzedzające je decyzje wydane w pierwszej instancji. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 24 kwietnia 2006 r., po raz kolejny przeniesiono pozwolenie na budowę – inwestorem została firma C sp. z o.o. w G. Decyzją z dnia 17 listopada 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z wnioskiem M. O., po przeprowadzeniu postępowania stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z inwestycją prowadzoną przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzono niezapowiedzianą kontrolę w dniu 13 października 2006 r., na podstawie której ustalono, że inwestycja jest realizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2001 r. Kolejna wizja lokalna została przeprowadzona w dniu 7 listopada 2006 r. Organ powołał się na złożone przez inwestora dwa oświadczenia - inspektora nadzoru i autora projektu muru oporowego z dnia 9 listopada 2006 r., w którym obaj stwierdzają, że mur oporowy z pali wierconych na terenie przedmiotowej działki został zrealizowany zgodnie z projektem wykonanym przez firmę G. – C. oraz za zgodą kierownika budowy i inspektora nadzoru. Organ pierwszej instancji, powołując się na cały zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, uznał że zrealizowany przez inwestora mur oporowy z pali wierconych zapewnia bezpieczeństwo sąsiednich zabudowań. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. O. od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia 7 marca 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji W uzasadnieniu stwierdzono, że organ pierwszej instancji, będąc związany wskazaniami sądu zawartymi w wyroku z dnia 2 października 2003 r. (II SA/Gd 1578/02), rozpatrując ponownie sprawę nie wyjaśnił kwestii budowy muru oporowego prowadzonej na podstawie innego niż zatwierdzony projektu budowlanego i w inny sposób niż określono to w projekcie pierwotnym. Nie zbadano, czy stanowiło to istotne odstępstwo, co prowadziłoby do konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponadto w uzasadnieniu organ stwierdził, że sprawę rozstrzygnięto w oparciu o dowód w postaci projektu zamiennego muru oporowego, który nie uzyskał akceptacji organu architektoniczno - budowlanego. Skarga na powyższą decyzję kasacyjną złożył M. O. Skarżący podniósł, że przerwa na budowie przedmiotowej inwestycji trwała ponad 2 lata, w związku z czym pozwolenie na budowę utraciło ważność. Ponadto wskazał, że projekt muru oporowego, studzienek kanalizacyjnych jak i całego budynku, jest cały czas zmieniany, co zagraża bezpieczeństwu i grozi katastrofą budowlaną. Zarzucił również organom bezczynność i odstąpienie od wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1578/02. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że treść zaskarżonej decyzji nie podważa faktu, iż realizacja przedmiotowej inwestycji jest prowadzona ze zmianami w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, jednakże kontrole budowlane nie potwierdziły zarzutów skarżącego, jakoby inwestycja stanowiła zagrożenie dla życia lub mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną można wydać jedynie wówczas, gdy zachodzi w sprawie konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego. Natomiast w myśl przepisu art. 153 P.p.s.a. wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wskazania sądu, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje dokonanej uprzednio przez sąd oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia ponownych wad prawnych decyzji. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie zaskarżenia rozstrzygnięcia powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II) Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 2 października 2003 r., II S.A./Gd 1578/02, uchylona została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2002 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2002 r., nakazująca inwestorowi dokończenie muru oporowego z pali wierconych żelbetonowych. Zaskarżone decyzje nakazywały inwestorowi dokończenie wykonania muru z pali wierconych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wówczas, czy budowa muru oporowego według projektu zamiennego stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, ponieważ w ocenie Sądu, roboty budowlane mogły być prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, ponieważ mur realizowany był na podstawie innego projektu niż zatwierdzony. Należy zatem przychylić się do stanowiska organu drugiej instancji, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania i nie przeprowadził nakazanego przez sąd ten postępowania dowodowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł ze względu na pominięcie powyższej kwestii w toku postępowania, ocenić pozytywnie rozstrzygnięcia, jakie zapadło w pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie, zdaniem Sądu, stwierdzono, iż organ pierwszej instancji powinien przede wszystkim dokonać oceny, czy przedmiotowa budowa w części dotyczącej muru oporowego jest prowadzona na podstawie innego niż zatwierdzony projektu budowlanego i w inny sposób niż określono to w projekcie pierwotnym. Może to bowiem stanowić istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co wymaga wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji słusznie zauważył, że kompetencje wynikające z przepisów art. 36a Prawa budowlanego w całości należały, w toku postępowania administracyjnego, do właściwości organu administracji architektoniczno - budowlanej i dlatego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1578/02 organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien wyjaśnić kwestie dokonania odstępstwa poprzez uzyskanie stanowiska organu wydającego pozwolenie na budowę. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z pominięciem określonych w wyroku sądu wskazań co do dalszego postępowania stanowi naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych i ma w ocenie Sądu istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zatem w pełni zasadnej jest w ocenie Sądu rozstrzygnięcie przedstawione w zaskarżonej decyzji. Należy zgodzić się ponadto z oceną organu drugiej instancji, w myśl której wyjaśnienie okoliczności, do których obowiązany był organ pierwszej instancji oraz podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o dowód w postaci projektu zamiennego muru oporowego, który nie uzyskał akceptacji organu architektoniczno - budowlanego dodatkowo stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.