II SA/Gd 393/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. M. B. na decyzję Wojewody z dnia 24 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości oddala sprzeciw. J. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 24 maja 2018 r., nr [..], którą uchylono w całości decyzję Starosty z dnia 30 sierpnia 2017 r., nr [..], ustalającą odszkodowanie z tytułu udostępnienia nieruchomości oraz szkód powstałych w wyniku jej zajęcia i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 14 lipca 2014 r., nr [..], Starosta zezwolił A. na czasowe zajęcie nieruchomości, działek nr [..] oraz [..] położonych w obrębie L., gmina Ż., w związku z koniecznością przeprowadzenia awaryjnej naprawy urządzeń energetycznych linii relacji [..], na okres 3 tygodni licząc od dnia zajęcia nieruchomości oraz nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie, w dniu 9 czerwca 2016 r. organ wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu udostępnienia ww. nieruchomości oraz szkód powstałych w wyniku jej zajęcia i w tym celu powołał biegłych rzeczoznawców majątkowych. W toku postępowania ustalono, że pismem z dnia 18 lipca 2014 r. Spółka poinformowała o przystąpieniu w dniu 16 lica 2014 r. o godzinie 7 do usuwania awarii, a prace z tym związane zostały zakończone o godzinie 21:30 uporządkowaniem zajętego terenu. Z kolei z pisemnych wyjaśnień Spółki z dnia 19 sierpnia 2016 r. wynikało, że na działce nr [..] nie pracował żaden sprzęt budowlany, a zajęcie działki polegało na pieszym dojściu pracowników do stanowiska nr 3 linii 110 kV w celu założenia uziemień na przewodach roboczych dla bezpiecznego wykonania prac. Na dołączonej do wyjaśnień mapce wskazano zakres prac przeprowadzonych na działce nr [..]. W sporządzonym w dniu 29 sierpnia 2016 r. operacie szacunkowym określono rynkowy czynsz dzierżawny z tytułu udostępnienia nieruchomości w postaci działki nr [..] przez 3 tygodnie, na kwotę 371 zł za część działki faktycznie zajętej, która wynosiła 2.706 m2. Z operatu wynikało, że zakresem wyceny objęto tylko działkę nr [..] w części faktycznie zajętej, zaś działka nr [..] pozostała poza zakresem opracowania. Do uwag zgłoszonych pod adresem operatu biegli odnieśli się podczas przeprowadzonej w dniu 26 października 2016 r. rozprawy w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Natomiast w dniu 31 stycznia 2017 r. i w dniu 4 kwietnia 2017 r. pełnomocnik J. i A. B. wniósł o przeprowadzenie dowodów z przedłożonych operatów szacunkowych: z dnia 28 stycznia 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. N., w którym wysokość odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości w okresie od dnia 14 lipca 2014 r. do dnia 3 sierpnia 2014 r. została oszacowana na kwotę 188.970 zł oraz z dnia 2 kwietnia 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. N., w którym wysokość odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości w okresie od dnia 14 lipca 2014 r. do dnia 3 sierpnia 2014 r. została oszacowana na kwotę 228.174 zł. W dniu 5 czerwca 2017 r. powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy sporządził kolejne operaty szacunkowe, nr [..] - określający czynsz dzierżawy z tytułu udostępnienia nieruchomości - działki nr [..] na 3 tygodnie na kwotę 128.324 zł oraz nr [..] - określający czynsz dzierżawy z tytułu udostępnienia nieruchomości - działki nr [..] na 3 tygodnie na kwotę 40.176 zł. Po rozpatrzeniu tak zebranego materiału dowodowego Starosta decyzją z dnia 30 sierpnia 2017 r. ustalił odszkodowanie za zajęcie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku jej zajęcia w łącznej kwocie 168.500 zł na rzecz współwłaścicieli: B., J. M. B., J. M. B., A. M. B., B. S.K.oraz T. J. K. Za podstawę ustalonej kwoty odszkodowania organ wziął operaty z dnia 5 czerwca 2017 r. wyceniające każdą z działek nr [..] i [..] dla celów ustalenia odszkodowania, przy założeniu, że zajęcie obejmowało cały obszar działek przez okres 3 tygodnie. W odwołaniu od powyższej decyzji A. zarzuciła, że w sprawie ustalono odszkodowanie za udostępnienie nieruchomości stanowiącej działki nr [..] i [..], przyjmując całe ich powierzchnie, bez uwzględnienia, że na wykonanie prac wymagających sprzętu budowlanego rzeczywiście zajęta została tylko działka nr [..], oraz że powierzchnia zajęcia wynosiła 2.706,00 m2, a czas zajęcia ww. powierzchni wynosił faktycznie tylko 1 dzień. Działka nr [..] została natomiast wykorzystana jedynie dla dojścia pracownika do stanowiska pracy nr 3 wzdłuż linii. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 24 maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zdaniem organu odwoławczego bezsporne jest, że roboty na wymienionych działkach trwały tylko w dniu 16 lipca 2014 r., od godziny 7 do godziny 21:30, co wynika z pisma Spółki z dnia 16 lipca 2014 r., którym zawiadomiono organ o przeprowadzonych pracach. Także w piśmie z dnia 19 sierpnia 2016 r. Spółka wyjaśniła, że na działce nr [..] nie pracował żaden sprzęt budowlany, a zajęcie działki polegało na pieszym dojściu pracowników do stanowiska nr 3 linii napowietrznej 110 kV w celu założenia uziemień na przewodach roboczych dla bezpiecznego wykonania prac. Powyższe potwierdzają zdjęcia wykonane podczas usuwania awarii oraz mapa z zaznaczonym fragmentem zajęcia działki nr [..]. Mając powyższe na uwadze, w związku z tym, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie winno ono zostać przyznane za okres i obszar faktycznego zajęcia nieruchomości, tj. za zajęcie działki nr [..] w dniu 16 lipca 2014 r. w godzinach od 7 do 21:30. Przedwczesne zatem, zdaniem organu odwoławczego, jest orzeczenie o odszkodowaniu za udostępnienie nieruchomości przez cały okres 3 tygodni i za całe ich powierzchnie, bowiem nie sposób uznać, że właściciele działek nie mogli z nich korzystać przez cały okres wynikający z decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Prace trwały tylko jeden dzień i były wykonywane w wąskim pasie jednej z działek, tuż przy granicy, zatem w żaden sposób nie ograniczono możliwości korzystania z pozostałej części nieruchomości. Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien jednoznacznie ustalić, jaki obszar ww. działek podlegał faktycznemu zajęciu (oceniając w pierwszej kolejności, czy pismo Spółki A. z dnia 19 sierpnia 2016 r. oraz załączona do niego mapa i dokumentacja zdjęciowa jest wystarczającym dowodem, potwierdzającym, jaki obszar nieruchomości został zajęty, czy też wskazanym jest przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w tym zakresie) i w oparciu o te ustalenia (w powiązaniu z ustaleniami na temat czasu zajęcia) zlecić wykonanie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, określającego odszkodowanie z tytułu udostępnienia nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [..] i [..] w związku z ich czasowym zajęciem. Uzasadniając konieczność sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego organ odwoławczy wskazał, że wykonanie takiego operatu nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, zaś pierwszy operat z dnia 29 sierpnia 2016 r. jest już nieaktualny. Z kolei kolejne operaty szacunkowe z dnia 5 czerwca 2017 r. nr [..] i [..] dotyczą całej powierzchni działek nr [..] i [..], co w okolicznościach sprawy nie znajduje uzasadnienia. Podobne uwagi Wojewoda zgłosił w odniesieniu do operatu sporządzonego na zlecenie stron postępowania z dnia 2 kwietnia 2017 r. zauważając dodatkowo, że w wycenie tej rzeczoznawca dokonał zupełnie odmiennych ustaleń w zakresie planistycznego przeznaczenia przedmiotowych działek. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewodę nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a ewentualne wątpliwości co do stanu faktycznego mogły zostać wyeliminowane w trybie art. 136 k.p.a. Dotyczy to w szczególności stwierdzonej przez organ konieczności dołączenia do akt sprawy oryginału pisma Spółki A. z dnia 18 lipca 2014 r. oraz ustalenie, czy i kiedy informacja o zakończeniu prac na nieruchomości została przekazana współwłaścicielom działek. Bezzasadne jest także zobowiązywanie organu pierwszej instancji do ustalenia powierzchni faktycznie zajętej na wykonie prac w sytuacji, gdy okoliczność ta została już ustalona, co stwierdza sam Wojewoda powołując się na pismo Spółki z dnia 19 sierpnia 2016 r. oraz operat szacunkowy z dnia 29 sierpnia 2016 r. Skarżący zakwestionował także stanowisko organu odwoławczego o nieaktualności ww. operatu zauważając, że organ nie wystąpił do uprawnionej instytucji o potwierdzenie aktualności operatu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej, instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. stosownie do którego, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17 (LEX nr 2408524) stwierdził, że "Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Odwołując się raz jeszcze do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Z tego względu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ograniczony został krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu, jedynie do skarżącego i organu, który wydał zaskarżony akt (art. 64b § 3 p.p.s.a.)". Przepis art. 32 p.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W orzecznictwie podnosi się, że wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w sprawach ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnych jest szczególnie kontrowersyjne w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony o sprzecznych interesach, gdyż może to prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zwłaszcza gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o tych sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem. W związku z tym w orzecznictwie wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Służy on zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku postępowania o odszkodowanie z tytułu czasowego zajęcia nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n. Przepis art. 126 ust. 3 zd. drugie u.g.n. będący podstawą prawną decyzji Starosty z dnia 30 sierpnia 2017 r. stanowi, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie zaktualizowała się kompetencja starosty do ustalenia wysokości odszkodowania w związku z brakiem porozumienia pomiędzy stronami. Jak potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Starosta ustalił odszkodowanie opierając się na operatach szacunkowych z dnia 5 czerwca 2017 r., w których rzeczoznawca majątkowy określił wartość działki nr [.] i nr [..] dla potrzeb odszkodowania, które odpowiadać miało zakresowi zajęcia tych nieruchomości wskazanemu w decyzji zezwalającej na zajęcie. Z decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości z dnia 14 lipca 2014 r. wynikało, że zezwolenie na jej zajęcie obejmowało działki nr [..] i [..], bez żadnych ograniczeń powierzchni, przez okres 3 tygodni licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Takie ustalenia były podstawą do ustalenia przez Starostę wysokości odszkodowania. Natomiast, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda zajął całkowicie odmienne stanowisko co do podstaw wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania. Według Wojewody zakres wyceny nieruchomości powinien odpowiadać faktycznemu zakresowi wykorzystania nieruchomości objętych zezwoleniem. W ocenie Wojewody wysokość odszkodowania odpowiadać powinna faktycznemu zakresowi wykorzystania nieruchomości, zarówno co do powierzchni wykorzystanej działki, jak i okresu, przez który była wykorzystywana przez A. Zarysowany w ten sposób spór pomiędzy orzekającymi organami dotyczył w istocie interpretacji przepisów prawa materialnego u.g.n. odnoszących się do sposobu ustalania odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości. Natomiast przyjęcie jednego z zarysowanych stanowisk determinowało sposób prowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, co zaważyło na podjęciu zaskarżonej decyzji. Potwierdzeniem tego są sporządzone w niniejszej sprawie operaty szacunkowe. W operatach szacunkowych z dnia 5 czerwca 2017 r., na których oparł się Starosta, przyjęto bowiem, jako zasadę wyceny, cały obszar każdej z działek użytkowanej przez okres 3 tygodni. Tymczasem Wojewoda uznał, że wycena winna była ograniczyć się do ustalenia odpłatności i szkód za rzeczywistą powierzchnię udostępnionych i wykorzystanych nieruchomości przez faktyczny okres ich udostępnienia. Innymi słowy, według Wojewody odszkodowanie odpowiadać winno faktycznemu zakresowi wykorzystania nieruchomości przez podmiot uprawniony z decyzji z dnia 14 lipca 2014 r. W konsekwencji uznać należało, że skoro Wojewoda zasadniczo różni się od organu pierwszej instancji co do podstaw wyceny nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania, to bez wkraczania w sferę oceny prawidłowości tego stanowiska, czego nie dopuszcza przepis art. 64e p.p.s.a., decyzję Wojewody należało zaakceptować jako zgodną z art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda prezentując bowiem całkowicie odmienną koncepcję ustalenia odszkodowania w trybie art. 126 ust. 2 u.g.n. uznał, że Starosta określając wysokość odszkodowania w oparciu o operaty z dnia 5 czerwca 2017 r. naruszył przepisy postępowania, bowiem oparł się na dowodach sporządzonych w sposób nieprawidłowy. Zaakceptował sposób wyceny odzwierciedlający korzystanie z całych działek nr [..] i [..] przez 3 tygodnie, nie uwzględniając ich obszaru, jaki został faktycznie zajęty, ani faktycznego okresu wykorzystania. Zwrócić należy uwagę, że o ile okoliczności związane z rzeczywistą powierzchnią zajętą w związku z pracami naprawczymi wykonywanymi przez A. oraz czasem tego faktycznego wykorzystywania nieruchomości, wbrew twierdzeniom Wojewody, można było zweryfikować i ocenić w ramach postępowania wyjaśniającego uzupełniającego na etapie rozpoznawania odwołania, o tyle sporządzenie operatu szacunkowego, stanowiącego zasadniczy dowód w tej sprawie, w oparciu o tak poczynione ustalenia, na etapie postępowania odwoławczego nastąpić nie mogło ze względu na obowiązek przestrzegania zasady dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że ze względu na wagę procesową operatu szacunkowego, który bezpośrednio wpływa na treść decyzji kształtującej obowiązki i prawa strony postępowania, należy jej zagwarantować prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Procesowym skutkiem stanowiska zajętego przez Wojewodę jest niewątpliwie konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi nawiązujących do możliwości skorzystania przez Wojewodę z aktualizacji operatu sporządzonego w dniu 29 sierpnia 2016 r. i wówczas jego wykorzystania w postępowaniu wyjaśnić należy, że treść tego operatu przeczy rzeczywistemu istnieniu takiej możliwości. Wskazany operat opierał się bowiem na innych założeniach niż te, które przyjmuje w niniejszej sprawie Wojewoda. W operacie tym zakresem wyceny objęto co prawda tylko część działki nr [..], pomijając przy tym działkę nr [..], co do której uznano, że w ogóle nie została wykorzystana służąc wyłącznie jako szlak komunikacyjny dla pracowników Spółki, ale nie przez wskazywany przez Wojewodę faktyczny czas jej wykorzystania, ale przez okres 3 tygodni, na który wydano zezwolenie. Operat uwzględnił zatem przy wycenie cały określony w decyzji okres udostępnienia nieruchomości, podczas gdy według Wojewody pod uwagę należało wziąć faktyczny obszar i czas zajęcia przedmiotowych działek. Na powyższych rozbieżnościach zasadza się sprzeczność stanowisk pomiędzy organami i adekwatnie pomiędzy stronami, albowiem strony uprawione do odszkodowania prezentują stanowisko zbieżne ze Starostą, a A. podziela stanowisko Wojewody. Skoro sprzeciw został wniesiony przez jedną z osób uprawionych do odszkodowania, to pozostałe strony, w tym również A., nie wzięły udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że kwestia, która pomiędzy wskazanymi podmiotami była istotą sporu (czy wysokość odszkodowania odpowiadać ma faktycznemu sposobowi udostępniania nieruchomości czy wynikającemu z decyzji zezwalającej na zajęcie), nie wchodzi w zakres rozpoznania przez sąd administracyjny. Z tego też powodu zarzuty skargi odnoszące się do wskazanej kwestii nie mogły zostać uwzględnione. Jednocześnie Sąd nie mógł przesądzić powyższej kwestii spornej, gdyż byłoby to z przyczyn wskazanych powyżej, przedwczesne i mijało się z istotą sądowej kontroli decyzji kasacyjnych. W ocenie Sądu organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dostrzeżone przez Wojewodę skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.