II SA/Gd 394/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę. J. B. i R. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 11 grudnia 2017 r., nr [...] o odmowie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego położonego na działce nr [...], obręb G., na użytek rolny. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 11 grudnia 2017 r. Starosta, po rozpoznaniu wniosku R. B. o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego o powierzchni 1,4869 ha, na działce nr [...], obręb G., na użytek rolny, odmówił wydania decyzji zezwalającej na taką zmianę. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez R. B. i J. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017r., poz.788 ze zm.), zwanej dalej ustawą o lasach, oraz § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016r., poz.1034 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, i wskazał, że krąg potencjalnych okoliczności uzasadniających zgodę na zmianę przeznaczenia, został przez ustawodawcę zawężony do "szczególnie uzasadnionych potrzeb". W niniejszej sprawie okoliczności o takich charakterze nie zostały jednak wykazane. Przedmiotowy wniosek jest bowiem podyktowany chęcią uprawy borówek przez właścicieli gruntu, która to okoliczność zdaniem organu sama w sobie nie stanowi "uzasadnionej potrzeby", ani tym bardziej "szczególnie uzasadnionej potrzeby". Wskazanie rodzaju planowanej uprawy rolnej jest wyrażeniem samej "potrzeby", co nie jest wystarczające do wydania zgody przez organ. Również pozostała argumentacja wnioskodawców wskazująca na wykazanie przez nich inicjatywy gospodarczej przy braku wykorzystania innych należących do nich gruntów oraz chęć zwiększenia miejsc pracy nie jest trafna, albowiem są to zwyczajne przesłanki aktywności gospodarczej w zakresie jednej z upraw rolnych. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że jak ustalił organ pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy zmiana przeznaczenia przedmiotowego gruntu leśnego doprowadziłaby do osłabienia stanu kondycyjnego sąsiednich drzewostanów i uszczuplenia cennego pasa drzewostanu przyjeziornego, a także może doprowadzić do dalszego ekspansywnego w tym obszarze przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele zabudowy rekreacyjnej. Zaznaczył także, że w celu przygotowania terenu pod uprawę borówki należy ponieść znaczne nakłady związane z usunięciem drzewostanu oraz wykonaniem odpowiednich melioracji agrotechnicznych na gruncie. Likwidacja drzewostanu będącego w dobrym stanie zdrowotnym jest bezzasadna, a uprawa borówek nie przyniesie większych korzyści w stosunku do korzyści, które można osiągnąć z prowadzenia na gruncie prawidłowej gospodarki leśnej. Tym bardziej, że w runie leśnym siedliska lasu występuje borówka czarna, której owoce mają lepszy skład chemiczny i wyższą wartość odżywczą od owoców np. borówki amerykańskiej. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego, w której skarżący domagali się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięciom tym zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 7b k.p.a., art. 75, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących Starosta niezasadnie przyjął twierdzenie, że planowana produkcja roślinna – hodowla borówki, jest możliwa na innych nieruchomościach będących własnością wnioskodawców, do której to kwestii Kolegium w ogóle się nie odniosło. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśnia precyzyjnie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących w postępowaniu została naruszona zasada praworządności, albowiem odmówiono przeprowadzenia dowodów, w szczególności nie przeprowadzono ani wizji lokalnej, ani dowodu z opinii biegłego, w konsekwencji czego postępowanie zostało zamknięte przed zebraniem całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. skarżący wyjaśnił, że przyczyną złożenia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu są niedostateczne dochody z istniejącego lasu i chęć uzyskania dochodu z plantacji borówek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty nie naruszają prawa, w tym prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiająca zmiany użytkowania gruntów leśnych na powierzchni 1,4869 ha, znajdujących się na działce nr [...], obręb G., na użytek rolny. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej ustawą o lasach, przewidujący, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Istotą sporu w niniejsze sprawie było zaś ustalenie, czy okoliczności wskazane we wniosku o zmianę przeznaczenia lasu stanowią przesłankę do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej w tym zakresie. W ocenie Sądu, stanowisko zaprezentowane przez organy w tej kwestii jest trafne. W perspektywie uregulowań ustawy o lasach należy bowiem stwierdzić, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być oderwana od całości uregulowań tej ustawy. I tak, w jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ww. ustawy). Nadto należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 powołanej ustawy nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. W związku z powyższym uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania. Jako wyjątek powinien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy. W świetle tego należy stwierdzić, iż orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach na tle uprzednio dokonanych poprawnych ustaleń stanu faktycznego. Zdaniem Sądu na akceptację zasługuje stanowisko Kolegium, że szczególnie uzasadnioną potrzebą właściciela lasu - w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach – nie może być sama chęć uprawy rolnej – hodowli borówek, nawet podyktowana planowanym zwiększeniem miejsc pracy, czy - jak jednoznacznie oświadczył podczas rozprawy skarżący – poprawą sytuacji materialnej poprzez uzyskanie dochodu większego, niż z istniejącego lasu. Subiektywnie pojmowana potrzeba zwiększenia dochodu właściciela lasu nie stanowi okoliczności kwalifikowanej, nadzwyczajnej i zarazem niezbędnej, która determinowałaby dokonanie wyjątku od zasady utrzymania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania. Sąd nie neguje, że potrzeba zmiany przeznaczenia lasu jest w odczuciu skarżących konieczna – gospodarczo i materialnie, lecz dążenie do rozwoju prowadzonej działalności jest procesem naturalnym, nie nadzwyczajnym, i nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" właściciela lasu. Należy bowiem mieć na uwadze, że prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje nadto, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne Sąd bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy wymogom tym sprostały. Istotne jest w sprawie, że ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa działka graniczy z od strony północnej i południowej z drzewostanem sosnowym w wieku około 50 lat, a od strony wschodniej – drzewostanem bukowym w wieku około 85 lat. Na samej nieruchomości występuje bór mieszany świeży, w wieku około 45 lat. Drzewostany na dzień przeprowadzonych przez organ oględzin były w dobrym stanie kondycyjnym. Okoliczność ta jest kluczowa dla sprawy bowiem pozwala na stwierdzenie, że obiektywne kryteria obowiązku zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych wskazywały na niedopuszczalność zmiany lasu na użytek rolny wyłącznie ze względu na interes ekonomiczny wnioskodawcy. Jak już wskazano, za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą zaś być uznane tylko wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu, czego skarżący nie uczynili. Wykazania powyższej okoliczności nie może przy tym zastąpić samo powołanie się na uzyskanie decyzji w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia. Reasumując, w ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne i ustaliły okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Dokonały przy tym prawidłowej wykładni przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i w tym kontekście dokonały oceny, czy podniesiona przez skarżących argumentacja spełnia wymogi przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb". Nie sposób zatem podzielić zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dotyczące rozpoznania sprawy bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że to na wnioskodawcy spoczywał obowiązek wykazania, że spełnione zostały przesłanki wydania pozytywnej decyzji o zmianie przeznaczenia lasu, tj. że znajduje się w takich wyjątkowych okolicznościach, iż przekształcenie jest dla niej niezbędne. W ocenie Sądu wskazane przez stronę okoliczności wymogów tych nie spełniają. Z kolei organy administracji dopełniły ciążących na nich obowiązków dowodowych w szczególności przeprowadzając oględziny gruntu. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, aby poza ustalonymi okolicznościami istniały jeszcze jakiekolwiek inne kwestie wymagające wyjaśnienia, a mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – tym bardziej takie, które wymagaliby wiadomości specjalnych i obligowały organ do powołania biegłego. Także ocena dowodów zgromadzonych w wyniku podjętych czynności spełnia ustawowe wymogi, albowiem została przeprowadzona w granicach przyznanej organom swobody. Ustalenia organu pierwszej instancji zostały następnie prawidłowo poddane ocenie Kolegium, które ponownie rozpoznało sprawę w jej całokształcie. Dokonana ocena uwzględniała ustalony stan faktyczny oraz okoliczności podnoszone w odwołaniu co powoduje, że brak jest także podstaw do zarzucenia organowi odwoławczemu naruszenia przepisów postępowania. Fakt, iż Kolegium nie uznało zarzutów odwołania za uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, iż w sprawie nie zostało przez skarżących wykazane występowanie przesłanki wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, w postaci szczególnie uzasadnionych potrzeb, stąd brak było podstaw do dokonania zmiany lasu na użytek rolny w trybie tego przepisu. Natomiast Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń prawa procesowego bądź materialnego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.