II SA/Gd 397/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzeczenia nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, 2. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, 3. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2001 r., nr [...], 4. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 11 grudnia 2001r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. i M. S. rozbiórkę wjazdu z drogi powiatowej nr [...] na teren działki o nr ewidencyjnym [...] przy ul. R. w P. W uzasadnieniu wskazano, M. i E. S. wykonali bez pozwolenia na budowę wjazd z drogi powiatowej nr [...] na teren działki nr [...] przy ul. R. w P., co narusza art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126). W związku z powyższym postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2001 r. wstrzymano roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia 3 września 2001r. nr [...] nakazano wykonanie czynności w celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 października 2001r. Pomimo wyznaczonego terminu i wezwania do wykonania decyzji z dnia 19 listopada 2001 r. inwestorzy nie przedłożyli żadnego z wymaganych w decyzji dokumentów. Niewykonanie nałożonych obowiązków zgodnie z art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego uzasadnia nakazanie rozbiórki obiektu. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 51 ust. 2 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. E. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, iż wykonany na działkę wjazd nie został zrealizowany z naruszeniem prawa budowlanego. Odwołujący się wskazał, iż posiada dokumentację dotyczącą przedmiotowego wjazdu na działkę i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy z przeprowadzeniem wizji lokalnej oraz analizy posiadanych dokumentów. Decyzją z dnia 24 stycznia 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nakazująca rozbiórkę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na teren działki o nr [...] przy ul R. w P. i uzupełnił decyzję o nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wykonane roboty budowlane w pasie drogi powiatowej Nr [...] polegają na budowie zjazdu z drogi powiatowej poprzez przebudowę chodnika oraz wykonaniu betonowego utwardzenia powierzchni zjazdu między chodnikiem a działką geodezyjną [...]. Z akt sprawy ponadto wynika, że E. S. dodatkowo wzdłuż swojej nieruchomości wykonał roboty budowlane polegające na zasypaniu rowu odwadniającego drogę powiatową nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 września 2001r. znak: [...] nakazał inwestorom doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, poprzez przedłożenie dokumentów określonych w wykazie, w terminie do 31 października 2001r. M. i E. S. nie wykonali nakazu określonego w wyżej wskazanej decyzji, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją nakazał rozbiórkę przedmiotowego zjazdu z drogi powiatowej. Określenie obiektu jako "wjazd" na działkę nr [...] przy ul. R. w P. jest oczywistą pomyłką w dotychczasowym postępowaniu i dotyczy ono zjazdu – zgodnie z rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz warunkami określonymi dla E. S. przez zarządcę drogi powiatowej w uzgodnieniu z dnia 24 maja 2001r. znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż doprowadzenie do stanu poprzedniego, zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, oznacza uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce zjazdu, z jednoczesnym przywróceniem rowu odwadniającego drogę powiatową nr [...] wzdłuż działki geodezyjnej nr [...] do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. E. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał, iż przedmiotowy zjazd znajduje się przy ul. M., a nie R. w P. Zakwestionował on, iż w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca samowola budowlana, bowiem do działki nr [...] istniały już dwa wjazdy, między którymi znajdował się nie rów, a dwie kaskady będące pozostałością zasypanego wcześniej rowu o długości ok. 1 m, nie miały one żadnego dopływu ani odpływu i nie mogły stanowić rowu odwadniającego. Skarżący stwierdził, że występował do Urzędu Drogowego o wydanie zezwolenia na zasypanie i uporządkowanie tego terenu, a zgodę taką warunkowano zrzeczeniem się roszczeń odszkodowawczych za podtapianie gruntów. W czerwcu 2001r. skarżący wystąpił o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, do którego musiał dołączyć uzgodnienia z właścicielami urządzeń nadziemnych, podziemnych i Zarządem Dróg Powiatowych. Zarząd Dróg Powiatowych wyraził zgodę na wykonanie zjazdu podając jednak warunki niemożliwe do wykonania bowiem na działce istniały już dwa zjazdy, działki te były już w 1991r. przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. Skarżący wskazał, że w 1995 r. Urząd Drogowy w L. bez uzgodnienia z właścicielami działek zbudował chodnik podnosząc go o około 40 cm., w ten sposób zlikwidował zjazdy, w wyniku czego uniemożliwił skarżącemu korzystanie z jego własności. Skarżący zarzucił, że wykonanie nałożonych obowiązków było niemożliwe z uwagi na wysokie koszty oraz za krótki termin. Skarżący stwierdził, że ponowne wykopanie rowu jest niebezpieczne, gdyż w rowie tym znajduje się międzynarodowy kabel telefoniczny, który jest objęty strefą ochronną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ administracji wskazał, na możliwość zwrócenia się z prośbą o przedłużenie terminu dla złożenia określonych w decyzji dokumentów, z której skarżący nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.)., zgodnie z którym w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Przepis ten stanowił podstawę do wydania nakazu rozbiórki w sytuacji uchybienia obowiązkowi wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja organu I instancji, od której wniesiono odwołanie, nakładała na skarżącego obowiązek rozbiórki wykonanego zjazdu z drogi nr [...] na teren działki nr [...]. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, rozszerzył zakres nałożonego obowiązku o obowiązek o doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Orzeczenie wprowadzające dodatkowy obowiązek, dotyczący, jak wynika z uzasadnienia decyzji, uporządkowania terenu i przywrócenia rowu odwadniającego drogę jest niewątpliwie dla skarżącego niekorzystne w stosunku do pierwotnego zakresu obowiązku przewidzianego w decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja w części nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego została wydana z naruszeniem wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy nie może zatem wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i nałożyć na nią nowego obowiązku, który nie był objęty postępowaniem w I instancji bądź rozszerzyć zakresu nałożonego obowiązku, za wyjątkiem sytuacji gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie brak było przekonujących podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanek wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1989 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1101/88, ONSA 1989, Nr 2, poz. 71) Uzasadnienie zaskarżonej decyzji okoliczności takich nie zawiera. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony strony. Respektowanie tego zakazu w postępowaniu odwoławczym stanowi jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r. w sprawie sygn. akt III ARN 33/39, PiP 1994, Nr 9, s.112) Naruszenie zakazu reformationis in peius stanowi rażące naruszenie prawa i zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje nieważnością decyzji w tym zakresie. Powyższe okoliczności uzasadniały stwierdzenie przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności zaskarżonej decyzji w części uzupełniającej nałożony obowiązek o doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż treść rozstrzygnięcia organ odwoławczego narusza normę art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przepis ten nie przewiduje jednoczesnej możliwości utrzymania decyzji w całości w mocy i jej zmiany poprzez uzupełnienie treści decyzji. Ewentualne stwierdzenie wadliwości decyzji winno co do zasady (w sytuacji dopuszczalności orzeczenia na niekorzyść wnoszącego odwołanie) skutkować uchyleniem decyzji przez organ II instancji i ponownym orzeczeniem co do istoty sprawy n a podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazany przez organ w zaskarżonej decyzji jako podstawa prawna, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi jedynie podstawę do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej i nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję organu I instancji przez uzupełnienie jej o dodatkowy obowiązek. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, iż zjazd z drogi powiatowej jako obiekt budowlany wybudowany na terenie pasa drogowego podlega przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126). Zgodnie z art. 28 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wykonanie lub przebudowa zajazdu z drogi publicznej wymaga zgodnie z art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Nr 71 z 2000 r., poz. 838 ze zm.) zgody zarządcy drogi. Skarżący wykonał roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Nie posiadał on odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu, a zakres uzyskanego pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego nie obejmował budowy tego zjazdu. Do likwidacji samowoli budowlanej, w tym do orzeczenia o rozbiórce takiego obiektu właściwy jest organ państwowego nadzoru budowlanego. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 1996 r. sygn. akt IV SA 913/94 Prok.i Pr. 1998/4/46) Organ nadzoru budowlanego zastosował w niniejszej sprawie tryb legalizacyjny przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 3 września 2001 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na skarżącego nałożono obowiązki w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, zakreślając termin ich wykonania. Skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych ostateczną decyzją co zgodnie z art. 51 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego skutkowało orzeczeniem nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące terminu wykonania obowiązków oraz związanych z tym kosztów nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący nie zwracał się do organu o przedłużenie terminu wykonania obowiązków, a konieczność pokrycia związanych z ich wykonaniem kosztów nie usprawiedliwia zaniechania realizacji obowiązków. Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przez organy administracji art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja administracyjna zawierać winna rozstrzygniecie. Decyzja organu administracji rozstrzygająca sprawę i nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r. SA/Gd 1045/87, ONSA nr 2 z 1987 r.). Rozstrzygniecie musi być sprecyzowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r. SA/Łd 1478/96 nie publ.). W decyzji organu I instancji o nakazie rozbiórki zjazdu oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, nieprawidłowo - nieprecyzyjnie określono zakres nałożonego obowiązku. W decyzjach tych ustanowiono ogólnikowo nakaz rozbiórki wykonanego zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] przy ul. R. w P., bez dokładnego określenia zakresu czynności stanowiących realizację nałożonego obowiązku. Prawidłowo sformułowane rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej winno dokładnie określać nałożony obowiązek, w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, bez wątpliwości, czego dokładnie orzeczony nakaz dotyczy. Wydana na podstawie przepisów Prawa budowlanego decyzja o nakazie rozbiórki obiektu winna konkretyzować dany obiekt przez jego opisanie i określenie miejsca jego położenia. W niniejszej sprawie w związku z zarzutami inwestora, dotyczącymi istnienia dwóch zjazdów na jego działkę, niezbędne było ustalenie przez organ administracji czy w miejscu wykonanego zjazdu nie istniał już poprzednio zjazd i jakie dokładnie prace zostały przez inwestora wykonane. Wymagało to ustalenia stanu przed realizacją inwestycji i porównania go ze stanem po wykonaniu robót. Organ administracji winien dokładnie określić na czym polegały samowolnie wykonane prace (przykładowo na zasypaniu rowu, obniżeniu nawierzchni chodnika, wybetonowaniu nawierzchni między posesją a chodnikiem, ułożeniu krawężnika) i jaki winien być zakres nakazu rozbiórki. Organ administracji winien zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. dokonać ustaleń w tym zakresie na podstawie materiału dowodowego i prawidłowo określić zakres nałożonego obowiązku. Wcześniejsze istnienie zjazdów na nieruchomość położonych w innych miejscach, wbrew stanowisku skarżącego nie ma wpływu na zasadność nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego zjazdu, natomiast uprzednie istnienie zjazdu w miejscu zjazdu podlegającego rozbiórce świadczyłoby o jego przebudowie a nie budowie i mogło mieć wpływ na zakres nałożonego obowiązku. Nadto organ winien dokonać prawidłowych ustaleń odnośnie nazwy ulicy, na której zlokalizowany jest zjazd. Akta administracyjne zawierają bowiem sprzeczne informacje w tym zakresie określając ją jako ulicę R. lub, jak wskazano w skardze, M., podczas gdy z Wykazu dróg i ulic powiatowych wynika, że droga Nr [...], z której wykonano zjazd, nosi nazwę ulicy M., a nie jak określono w decyzji R. (dowód: Wykazu dróg i ulic powiatowych akta administracyjne organu II instancji) Decyzja organu I instancji oraz zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części utrzymującej ją w mocy zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. i art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego.