II SA/Gd 398/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta G. postanawia zawiesić postępowanie. Wspólnota Mieszkaniowa (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa) wniosła skargę na uchwałę Nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta (dalej: Organ) z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta (zwanej w dalszej części uchwałą krajobrazową), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37b ust. 2 pkt 3), 4) oraz 6) - 8) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 – tekst jedn. ze zm., powoływanej dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zaniechanie dokonania ponowienia uzgodnień i opinii oraz zaniechanie ponowienia wyłożenia projektu uchwały reklamowej dla Miasta do publicznego wglądu, pomimo wprowadzenia do niego istotnych przedmiotowo i odnoszących się do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, zmian, a także, pomimo zmiany granic poszczególnych obszarów; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 37a ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez nieobjęcie postanowieniami uchwały krajobrazowej dla Miasta obszaru całej gminy; b) art. 37a ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niejednoznaczne określenie granic poszczególnych obszarów; c) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic upoważnienia, tj.: - bezpodstawne określenie odległości nośników reklamowych od dróg publicznych; - bezpodstawne określenie sposobu utrzymywania tablic reklamowych, obiektów małej architektury; - bezpodstawne określenie sposobu utrzymywania ogrodzeń; - bezpodstawne określenie materiałów, z jakich mogą być wykonane szyldy; - bezpodstawne określenie sposobu doświetlania nośników reklamowych; - bezpodstawne określenie sposobu wykonania obiektów; - bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej różnych obiektów znajdujących się na tym samym obszarze; - bezpodstawne określenie kolorystyki nośników reklamowych; - bezpodstawne określenie wymagań dla elementów konstrukcyjnych nośników; d) art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez całkowite pominięcie w zaskarżonej uchwale kwestii, w jaki sposób dostosować istniejące nośniki reklamowe, które zostały posadowione w sposób zgodny z prawem (brak należytego określenia warunków istniejących nośników reklamowych); e) art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez nieuregulowanie w zaskarżonej uchwale wszystkich kwestii, o których mowa w art. 37a ust. 1 i 2 upzp (brak określenia gabarytów obiektów); f) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7) u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę krajobrazową dla Miasta prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności) oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez: - nakaz sytuowania obiektów w określonej odległości od skrajnych punktów styku granic działki z pasem drogowym; - bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej nośników reklamowych (w zakresie wymogów wzajemnego dostosowania nośników); - wykluczenie możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych większych, niż określone w zaskarżonej uchwale; - nakaz ukrycia elementów konstrukcyjnych nośników reklamowych (oraz zakaz używania w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych w postaci podestów); - różnicowanie sytuacji prawnej wolnostojących ekranów świetlnych oraz wolnostojących nośników reklamowych niestanowiących ekranów świetlnych; - różnicowanie sytuacji prawnej obiektów ze względu na inne czynniki, niż ich położenie; g) art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie przez uchwałę krajobrazową zasady ochrony praw słusznie nabytych (w szczególności na skutek ingerowania, w oparciu o sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuację prawną właścicieli istniejących dotychczas, legalnych nośników reklamowych). W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w całości. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że przed WSA w Gdańsku zawisła sprawa pod sygn. akt II SA/Gd 328/18, ze skargi z dnia 30 kwietnia 2018 r., wniesionej przez Gminę Miasta (data wpływu do sądu: 7 czerwca 2018 r.) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 30 marca 2018 r., nr [..] stwierdzające nieważność części ww. uchwały krajobrazowej, dotyczącej: 1) w zakresie "reklam wyborczych": § 4 ust. 1 pkt 27, § 13 ust. 7, § 14 ust. 6, § 15 ust. 6, § 17 ust. 6, § 18 ust. 6; 2) w zakresie odległości reklam i urządzeń reklamowych od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli: § 13 ust. 4 pkt 10 lit. f), § 15 ust. 4 pkt 3 lit. b) i f), § 16 ust. 4 pkt 3 lit. b) tiret pierwsze i lit. f), § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a) tiret pierwsze, lit. f) oraz pkt 4 lit. d), § 18 ust. 4 pkt 3 lit. a) tiret pierwsze, lit. b) tiret pierwsze, lit. d) oraz lit. f); 3) w zakresie "utrzymywania" urządzeń reklamowych: § 5 ust. 1 pkt 5 lit. a), b), c), w zakresie słów "i utrzymanie", § 6 ust. 2 pkt 1 – 5 w zakresie słów "i utrzymanie", § 9 pkt 2 lit. h) tiret pierwsze, drugie w zakresie słów "i utrzymanie" oraz tiret trzecie, czwarte i piąte. Analiza zakresów zaskarżenia obu skarg, a więc będącej przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej skargi na uchwałę krajobrazową złożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową oraz skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, które częściowo stwierdza nieważność tejże uchwały, prowadzi do wniosku, że są one zbieżne. Wspólnota Mieszkaniowa zaskarża uchwałę krajobrazową w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W treści swej skargi Wspólnota Mieszkaniowa wprost odwołuje się również do ww. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, wskazując że stwierdził on nieważność § 5 ust. 1 pkt 5 lit. a, b, c i § 9 pkt 2 lit. h tiret pierwsze uchwały krajobrazowej jedynie w zakresie "utrzymywania urządzeń reklamowych", gdy tymczasem to rozstrzygnięcie powinno być dalej idące i obejmować również kwestie utrzymywania tablic reklamowych i obiektów małej architektury. Podobnie skarżąca wskazuje, że Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność § 6 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 5, gdy tymczasem pominął § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który wskazuje na sposób utrzymywania ogrodzeń. Natomiast Gmina Miasta zaskarża w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a więc w opisanym wyżej zakresie, w którym stwierdzona została częściowa nieważność uchwały krajobrazowej. Powyższe wskazuje zatem, że zakresy zaskarżeń obu skarg pokrywają się. Inne są natomiast podstawy prawne zaskarżenia obu aktów. Podstawą prawną skargi Wspólnoty Mieszkaniowej jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 r., poz. 994 – tekst jedn. ze zm., zwana dalej u.s.g.). Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Środek prawny określony w tym przepisie, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 u.s.g., zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminy", nie ma charakteru aktu nadzoru. Służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. W orzecznictwie wskazuje się jednocześnie, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, LEX nr 384677). W konsekwencji, skarga ta nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), bowiem jest wyraźnie nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skuteczność skargi jest zatem immanentnie powiązana z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, jako istotnej przesłanki ocenianej przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym jej wniesieniem. Inaczej jest natomiast w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, którego podstawą prawną jest art. 91 ust. 1 u.s.g.. Zgodnie z jego treścią uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze podejmowane w tym trybie stanowi podstawowy środek nadzoru, zaliczany do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, stanowiąc władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, oparte na przepisach prawa, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Przesłanką jego wydania jest sprzeczność z prawem. Istotną cechą tego aktu jest jego deklaratoryjny charakter i w konsekwencji – jego działanie z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. W konsekwencji, akt stwierdzający nieważność uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. Jest to konstrukcja tzw. nieważności względnej. W stosunku do aktu, którego nieważność stwierdzono, upada domniemanie legalności i prawidłowości, a to niesie ze sobą ważną konsekwencję w kwestii oceny działania organu administracyjnego, które może być kwalifikowane jako wadliwe i powodujące szkodę uzasadniającą wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi. Powyższa koncepcja została potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9, poz. 100, potwierdził, że "stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Należy wziąć pod uwagę, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, bowiem służy mu domniemanie legalności (rozstrzygnięcie obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem NSA), a wykonanie obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego". Podsumowując powyższe rozważania należy podkreślić, że istnieje oczywista zależność pomiędzy toczącymi się przed tutejszym sądem postępowaniami sądowymi w przedmiocie skarg indywidualnych na uchwałę krajobrazową oraz skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające jej częściową nieważność. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez Wojewodę jest sprzeczność z prawem, nieograniczona jakimikolwiek dodatkowymi warunkami. Natomiast skargę na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, co więcej – musi wykazać naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia w sposób wskazujący na bezpośredniość, aktualność i realność tego naruszenia. Zaskarżona uchwała musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie jej podejmowania interes prawny skarżącego. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Można bowiem założyć, że zachodzą tego rodzaju sytuacje, kiedy uchwała organu gminy oddziałuje na interes prawny (uprawnienie) określonego podmiotu, jednak interesu tego nie narusza. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. O ile więc przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy, a sprzeczność ta stanowi jedyną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części, o tyle w odniesieniu do skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego, które w istocie wyznacza zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą. W konsekwencji, kognicja sądu administracyjnego w zakresie orzekania o zgodności z prawem skarg wniesionych na uchwałę krajobrazową w różnych trybach – z art. 91 i z art. 101 u.s.g. jest oparta na odmiennym przesłankach analizy zgodności z prawem tego aktu. Niewątpliwie przesłanki tego orzekania są bardziej ograniczone w zakresie skargi opartej o art. 101 u.s.g., co opisano powyżej. W konsekwencji, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jako akt nadzoru, którego podstawą prawną jest ogólna przesłanka "sprzeczności z prawem", jest aktem dalej idącym w tym sensie, że nie zawiera odniesienia do indywidualnych uprawnień i interesów podmiotów prawa, a także ich naruszeń, w przeciwieństwie do skargi w trybie art. 101 u.s.g., która ma charakter zindywidualizowany do konkretnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Co więcej, skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w trybie art. 91 u.s.g. przez organ nadzorczy jest jego nieważność ex tunc, a więc od samego początku. W konsekwencji, w pierwszej kolejności należy ocenić zgodność z prawem rozstrzygnięcia Wojewody wobec skargi Gminy Miasta, jako aktu dalej idącego, ze względu na oparcie na ogólnej przesłance "sprzeczności z prawem", oderwanej od indywidualnych interesów i uprawnień podmiotów, których postanowienia uchwały krajobrazowej mogą dotyczyć, czego konsekwencją jest z kolei, ewentualny szerszy zakres skuteczności stwierdzonej nieważności, nieograniczonej indywidualnym naruszeniem uprawnienia lub interesu prawnego skarżącego, wnoszącego skargę w trybie art. 101 u.s.g. Na marginesie sąd wojewódzki zauważa, że na tym właśnie polega zasadnicza różnica pomiędzy instytucjami uregulowanymi w art. 91 i art. 101 u.s.g.: nie można uznać bezwzględnie, że w sytuacji zaskarżenia uchwały krajobrazowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która przykładowo odnosi się do nieruchomości skarżącego. Prowadziłoby to w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka stałaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Nie różniłaby się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., czy też tożsamej w swej funkcji skargi organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga z art. 93 u.s.g. jest swoistą skargą o charakterze actio popularis, którego to charakteru pozbawiona jest z istoty instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego, określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przekładając powyższe rozważania na przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W ocenie sądu wojewódzkiego w przedstawionych okolicznościach zaistniała sytuacja uzależniająca wynik niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej od wyniku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Prawomocne orzeczenie w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 328/18 spowoduje, że przedmiotem dalszego rozpoznania w niniejszej sprawie pozostanie skarga Wspólnoty Mieszkaniowej na uchwałę krajobrazową w zakresie uwzględniającym to orzeczenie. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a. zawiesił niniejsze postępowanie.