II SA/Gd 4/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska,, Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.), Protokolant Marta Went, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy terenu oddala skargę. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2004 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 24 września 2004 r. Utrzymaną w mocy decyzją Wójt Gminy po rozpoznaniu wniosku J. W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego ośrodka wczasowego sali konsumpcyjnej z wykorzystaniem istniejącego budynku gospodarczego oraz budowie wiaty gospodarczej na działce nr [...] w miejscowości P. gmina U. W podstawie prawnej decyzji organ powołał m. in. art.59 ust. 1, art. 60 ust.1, 2, 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). W decyzji zawarto nadto szczegółowe ustalenia wiążące się z projektowaną inwestycją. W uzasadnieniu podano, iż planowana inwestycja leży na terenie istniejącego ośrodka wczasowego, który przeznaczony był na całodobowy pobyt ludzi a więc zapewniał miejsca noclegowe jak i wyżywienie dla przebywających w nim gości. Obecny właściciel stwierdził, że istniejąca w ośrodku sala konsumpcyjna jest niewystarczająca. Na tej samej działce usytuowany jest nieduży budynek, który w 2 latach ubiegłych pełnił funkcję sezonowego obiektu gastronomicznego. Dlatego postanowił rozbudować główny budynek od ul. [...] o salę konsumpcyjną wpisując ją między dwa budynki już istniejące tj. budynek główny i wspomniany budynek gospodarczy. Zdaniem organu I instancji inwestor nie wprowadził żadnej nowej funkcji w istniejące zainwestowanie, polepszył jedynie warunki funkcjonowania ośrodka. W ocenie organu planowana rozbudowa nie narusza również zasady "dobrego sąsiedztwa" albowiem z jednej strony od południa i wschodu działek letniskowych będzie oddzielona istniejącym drzewostanem wskazanym w decyzji do zachowania, a z drugiej strony obok domku letniskowego zlokalizowane są dwa obiekty o funkcji niekolidującej z planowaną rozbudową. W odwołaniu od w/w decyzji A. K. zarzuciła, że decyzja obejmuje jeden z obiektów zrealizowanych, jej zdaniem, w ramach samowoli budowlanej. Nieprawdziwe jest też ustalenie, że poprzedni właściciel ośrodka prowadził w nim w sposób legalny działalność gastronomiczną. Obiekt zwany salą konsumpcyjną w ocenie skarżącej, "jest de facto rozbudową restauracji, która służy wszystkim". Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało podniesione w odwołaniu zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 powołanej w podstawie prawnej decyzji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją o szczególnym charakterze. Nie rodzi ona prawa do terenu ani też nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Ma ona wyłącznie charakter promesy udzielonej inwestorowi. W motywach decyzji organ II instancji wskazał też na konstytucyjną ochronę prawa własności, która wraża się w możliwie szerokim uwzględnieniu uprawnień właściciela do korzystania z nieruchomości. Wspomniana wyżej zasada uwzględniona jest także w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie w art. 6 mowa jest o prawie ("w granicach określonych ustawą") każdej osoby do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdza, że każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego, który w tym przypadku wynikać musi z konkretnego przepisu prawa materialnego. W ocenie Kolegium, odwołująca się, jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości wskazuje wyłącznie na możliwość naruszenia planowaną rozbudową jej interesów faktycznych, dążąc do ograniczenia inwestora w czynieniu użytku z należącej do niego nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca ponownie przytoczyła zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące samowoli budowlanej jakiej dopuścił się inwestor przy realizacji obiektu objętego ustaleniem warunków zabudowy. W/g skarżącej intencją inwestora jest wybudowanie restauracji (które wiąże się z konsumowaniem "przy muzyce i śpiewie alkoholu do późnych godzin nocnych"). Usankcjonowanie takiej funkcji ( lokalizacji restauracji) w decyzji o warunkach zabudowy sprzeczne jest z funkcją istniejąca na tym terenie (zabudowa letniskowo-wypoczynkowa). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium ponownie wskazało, że każdy ma prawo (a więc i skarżąca) do ochrony interesu prawnego, który jednak wynikać musi z konkretnego przepisu prawa materialnego. Skarżąca jako właścicielką sąsiedniej nieruchomości, w ocenie Kolegium, nie wykazała na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu pranego (a nie faktycznego, który w sprawie nie ma znaczenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2. w/w artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Konsekwencją przytoczonej wyżej regulacji jest każdorazowe badanie przez Sąd czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu ustawowym. Interes taki powinien opierać się na prawie materialnym kształtującym prawa lub dotyczącym obowiązków jednostki. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na różnicę jaka istnieje pomiędzy interesem procesowym a materialnym. Skarżąca jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości niewątpliwie posiada interes procesowy, który stanowił podstawę do wniesienia odwołania i rozpoznania sprawy przez organ II instancji, jak również wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie zmienia to faktu, że ażeby można uznać legitymacje skargową, wnoszącego skargę, musi istnieć przepis prawny, który chroniłby jego interes pozytywny lub negatywny. O charakterze strony nie może więc decydować jedynie sama wola osoby zainteresowanej. W znaczeniu materialnym nie tworzy go również samo uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, nawet błędne potraktowanie określonego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego - stosownie do poglądów zawartych w doktrynie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 3 wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 666) - rozciąga się również na postępowanie sądowo-administracyjne. Dlatego też skarga pochodząca od osoby, którą w postępowaniu administracyjnym błędnie uznano za stronę, co podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 V 1988 r. IV SA 164/88, "Gospodarka, Administracja Państwowa" 1988, nr 19, poz. 141) - nie może być odrzucona przez sąd administracyjny jako niedopuszczalna. Za trafne, należało uznać ustalenie organu II instancji, że zarzuty skarżącej należy kwalifikować w kategoriach ewentualnego naruszenia interesu faktycznego. Obowiązująca na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80. poz. 717 z późn. zm.) "zasada dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1) nie została w postępowaniu przed organami naruszona. Zarzuty skarżącej nie dotyczą w zasadzie samych warunków zabudowy, która nie odbiega od istniejącej (związana z letniskowo-wczasowym wykorzystaniem terenu) i jak to już wyżej zaznaczono nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącej. Stwierdzony brak legitymacji stanowił podstawę do oddalenia skargi i w związku z tym na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.