II SA/Gd 40/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi [...] "A" Sp. z o. o. w W. na postanowienie Wojewody z dnia 15 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 25 lipca 2005 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz [...] "A" Sp. z o. o. w W. kwotę 365,- (trzysta sześćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2005r. Starosta działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 i art. 101 kpa zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 900 "A" Spółka z o.o. wraz z linią kablową zasilającą w miejscowości G. , na terenie działki nr [...] , Gm. P. Zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że Inwestor – "A" Spółka z o. o. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę stacji bazowej GSM 900 na terenie działki nr [...] wraz z linią kablową zasilającą w miejscowości G., na terenie działki nr [...], Gm. P. Postępowanie w sprawie było zawieszone w związku ze złożeniem przez mieszkańców wsi G. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia 7 marca 2005r. Starosta wydał pozwolenie na budowę opisanej wyżej inwestycji. Rozpoznając odwołania od tej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 29 kwietnia 2005r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 marca 2005r udzielającą pozwolenia na budowę. Z kolei decyzją z dnia 13 lipca 2005r. Wojewoda uchylił decyzję własną z dnia 29 kwietnia 2005r oraz decyzję Starosty z dnia 7 marca 2005r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia i wskazując na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Organ I instancji postanowił o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył "A" Spółka z o.o. w W. wnosząc o jego uchylenie z uwagi na naruszenie przepisu art. 97§ 1 ust. 4 i art. 101 kpa. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono ,że nie jest jasne na jakiej podstawie Starosta zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, skoro postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy zostało zakończone prawomocną decyzją. W ocenie strony organ administracyjny nie wykazał związku przyczynowego między zakończonym prawomocną decyzją postępowaniem o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w którym to postępowaniu zostało stwierdzone, iż decyzja o warunkach zabudowy jest ważna, a postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda po rozpoznaniu zażalenia decyzją z dnia 15 listopada 2005r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia 29 kwietnia 2005r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 7 marca 2005r. o zatwierdzeniu projektów budowlanych i o udzieleniu pozwolenia na budowę. Po wpłynięciu skargi na decyzję z dnia 29 kwietnia 2005r. organ ustalił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 marca 2005r. – sygn. akt [...] uchyliło w całości ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 6 lutego 2003r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tej sytuacji organ II instancji stwierdził, że brak jest integralnego elementu wniosku o pozwolenie na budowę, jakim jest ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy ocenie prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę i na mocy art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczną decyzją z dnia 7 marca 2005r. uchyliło decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , to wniosek Inwestora o pozwolenie na budowę jest niepełny, gdyż do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Powołując się na powyższe ustalenia organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji miał prawo zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę do czasu wydania prawomocnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Spółka z o. o. w W. "A" wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania , w tym art. 97§ 1 ust. 4 oraz art. 101 kpa, wniosła o uchylenie postanowienie i przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w istniejącym stanie prawnym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie została wydana prawomocna decyzja w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto ostateczna jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji oddalającą wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący przytoczył ponownie argumenty zawarte w uzasadnieniu zażalenia wniesionego do organu II instancji , wskazując, że organ niezasadnie zastosował przepis art. 97 § 1 ust. 4 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując się na ustalony w decyzji organu II instancji stan faktyczny i prawny sprawy. W szczególności organ podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji nie mogą ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji lecz muszą uwzględniać stan faktyczny i prawny w dacie rozpatrywania odwołania. W dniu wydania decyzji odwoławczej przez Wojewodę z dnia 13 lipca 2005r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2005r. uchylona została decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego zaistniałe okoliczności. Organ II instancji wskazał, że stwierdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzja ta nie ma charakteru decyzji ostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa / art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę uznać należy za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Niespornym w sprawie jest , że skarżący złożył wniosek o zatwierdzenie projektów budowlanych i o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 7 marca 2005r. Starosta po rozpoznaniu wniosku wydał decyzję o zatwierdzeniu projektów budowlanych / oznaczonych w decyzji/ i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 900 "A" Spółka z o. o. wraz z linią kablową zasilającą , w miejscowości G. na terenie działki nr [...] gm. G. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K., wnosząc o jej uchylenie na tej podstawie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 marca 2005r. uchyliło decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie . Odwołujący wskazał, że zaistniała sytuacja powoduje, że przed zakończeniem postępowania , którego dotyczy decyzja Kolegium nie można prowadzić innego. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 29 kwietnia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 7 marca 2005r. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda ustalił, że przedłożony projekt spełnia warunki wynikające z art. 34 ust. 1, 2 i 3 , a inwestor dopełnił wymogów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane / Tekst jednolity Dz. U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm./. Wskazano w szczególności, że projekt budowlany spełnia wymogi załączonej do wniosku decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 6 lutego 2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem stosownie do art. 35 ust. 4 prawa budowlanego nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 6 lutego 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 19 sierpnia 224r.na mocy której odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji. Natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2005r. powołana w odwołaniu dotyczy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej inwestycji. K. K. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewody, wnosząc o jej uchylenie w całości i podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz wniósł o zawieszenie jej wykonania do chwili zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wojewoda Pomorski działając na podstawie art. 54 § 3 wyżej powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i decyzją z dnia 13 lipca 2005r. uchylił decyzję własną z 29 kwietnia 2005r. i decyzję organu I instancji z dnia 7 marca 2005r. Decyzja ta została zaskarżona do Sądu Administracyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w związku z powyższym organ I instancji ponownie analizując sprawę winien zawiesić postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę do czasu legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą tej inwestycji. W następstwie powyższego organ I instancji wydał przytoczone wyżej postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, utrzymane w mocy przez organ II instancji. Postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania wyznacza granice sprawy administracyjnej rozpoznawanej przez Sąd na skutek skargi inwestora. Zaskarżone postanowienie nie jest zgodne z prawem . Wskazać należy, że w dacie rozpoznawania wniosku skarżącego o pozwolenie na budowę , jak i w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, to jest w dniu 29 kwietnia 2005r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy P., wbrew ustaleniom organu II instancji dokonanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2005r. w żadnym wypadku nie spowodowała uchylenia bądź zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 6 lutego 2003r. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję z dnia 13 lipca 2005r. błędnie ustalił, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2005 uchylona została prawomocna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 6 lutego 2003r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie powoływana decyzja z dnia 7 marca 2005r. została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek odwołania wniesionego przez K. K. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 3 września 2004r.odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy zakończonej decyzją z dnia 6 lutego 2003r. Na skutek rozpatrzenia tego odwołania Samorządowe kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 marca 2005r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z powyższego wynika, że decyzją z dnia 7 marca 2005r nie uchylono prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 6 lutego 2003r. lecz decyzję organu I instancji odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji przyjąć należy, że organy zarówno I, jaki i II instancji przy wydawaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania na tej podstawie, że strona nie legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dokonały ustaleń sprzecznych z istniejącym stanem faktycznym i prawnym. W tej sytuacji również argumenty przytoczone w odpowiedzi na skargę należy uznać za bezprzedmiotowe dla rozpoznania skargi, /choć oczywiście są one prawidłowe co do zasady/, gdyż podstawą argumentacji organu II instancji był ustalenie, że prawomocna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 6 lutego 2003r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 marca 2005r. W tym stanie rzeczy uznać należy, że w dacie wydania pozwolenia na budowę, jak też i w dacie rozpoznania odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skarżący posiadał prawomocną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Integralnym elementem wniosku o pozwolenie na budowę zgodnie z powoływanym art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego jest ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę legitymował się wymagalną i ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie istniały zatem podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt4, który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły, że strona ubiegając się o pozwolenie na budowę nie legitymowała się ważną decyzją o warunkach zabudowy , co w świetle uregulowań prawa budowlanego uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a to dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy została uchylona przez SKO w dniu 7marca 2005r. Powyższe ustalenia nie znalazły potwierdzenia w przedłożonym Sądowi materiale dowodowym. Z akt administracyjnych wynika, że w niniejszej sprawie strona złożyła przy wniosku o pozwolenie na budowę ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, co do której zapadła z kolei ostateczna decyzja odmawiająca stwierdzenia jej nieważności. Nadto decyzja o warunkach zabudowy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego powoływaną przez organy administracji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 marca 2005r. W konsekwencji powyższego uznać należy, że zawieszenie postępowania z tej przyczyny , że inwestor w dacie rozpoznawania jego wniosku o pozwolenie na budowę przez organy administracji nie posiadał wymagalnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w dniu 7 marca 2005r. decyzja taka została uchylona nie znajduje uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że doszło w sprawie do naruszenia przepisu postępowania , które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności , Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 25 lipca 2005r. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm/.