II SA/Gd 4013/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Asesor WSA Krzysztof Retyk (spr.), Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2001 r. Sygn. Akt. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na dokonanie zmiany lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2001 r. Sygn. akt [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz J. M. O. kwotę 10, 00 (dziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący J. M. O. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2001 r., Sygn. akt [...], którą, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 1982 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt [...] zapadły na skutek wniosku skarżącego z dnia 22 maja 2000 r.3 w którym domagał się on stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na dokonanie zamiany i przydziale lokalu mieszkalnego na rzecz L. S. – U. oraz M. U. z dnia 19 sierpnia 1982 r. nr [...]. Żądając stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, skarżący twierdził, że jest współwłaścicielem domu przy ul. [...], w którym znajduje się przydzielony lokal mieszkalny. Zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r, Prawo lokalowe (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji o przydziale lokalu). Skarżący wskazywał także na brak uzasadnienia decyzji oraz na to, iż z treści decyzji nie wynika aby zamiany dokonali najemcy, których stosunek najmu wynikał z decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiając decyzją z dnia 21 września 2001 r. stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na dokonanie zamiany i przydziale lokalu mieszkalnego na rzecz L. S. – U. oraz M. U., stwierdziło, że dokonało w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oceny czy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławczego wskazało, iż zgodnie z art. 50 Prawa lokalowego zezwolenie terenowego organu administracji państwowej na zamianę lokalu, którego najem wynika z decyzji administracyjnej o przydziale, stanowi decyzję o przydziale lokalu uzyskanego w wyniku zamiany. Oznacza to zgodnie z art. 48 ustawy Prawo lokalowe, że najemcy lokali mieszkalnych których stosunek najmu wynikał z decyzji o przydziale, z wyjątkiem najemców mieszkań funkcyjnych, mogli dokonywać zamiany zajmowanych przez siebie lokali, jak również zamiany tych lokali na: lokale spółdzielcze, zajmowane przez członków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, lokale w domach jednorodzinnych zajmowanych przez właścicieli tych domów oraz na lokale stanowiące odrębne nieruchomości. Warunki jakie powinny być spełnione do uzyskania zgody na zamianę lokali mieszkalnych określa! art. 49 ustawy Prawo lokalowe, zgodnie z którym zamiana lokali mieszkalnych odbywała się po uzyskaniu zezwolenia dysponentów tych lokali na jej dokonanie, która powinna być udzielone we wszystkich przypadkach, gdy była uzasadniona ze względu na słuszny interesy stron, a w szczególności w razie: nadmiernego zagęszczenia w lokalu, możliwości uzyskania w drodze zamiany mieszkania położonego w pobliżu miejsca pracy, powstania warunków rodzinnych uzasadniających zmianę miejsca zamieszkania, względów zdrowotnych uzasadniających konieczność zamieszkania w innym lokalu. Odmowa udzielenia zezwolenia na zamianę lokalu mogła nastąpić jedynie w przypadku, gdyby zamiana spowodowałaby naruszenie obowiązujących przepisów lub istotne pogorszenie warunków mieszkaniowych osób zajmujących część lokalu nie objętą zamianą. Decyzja odmowna wymaga szczegółowego uzasadnienia wskazującego przesłanki takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie naruszono wskazywanych przez skarżącego przepisów prawa lokalowego. Wprawdzie decyzja o zezwoleniu na dokonanie zamiany i przydziale lokalu mieszkalnego nie powoływała przepisów art. 48 i art. 49 Prawa lokalowego jednak nie oznacza to, iż decyzja została wydana bez podstaw)' prawnej albowiem decyzja ta została dotknięta wadą formy bowiem podstawa prawna istniała tylko nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji. Omawiając drugą przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie rażące naruszenie prawa nie wystąpiło. Brak. jego zdaniem, uzasadnienia decyzji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności albowiem z art. 107 § 4 i 5 k.p.a. wynika, iż można odstąpić od uzasadnienia decyzji. Nadto przepis art. 49 ust. 3 wskazywał, iż tyko gdy była decyzja odmowna o zamianie lokalu należało ją szczegółowo uzasadnić. Podkreśliło, iż przedmiotem rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności mogła być tylko decyzji z dnia 19 sierpnia 1982 r. a nie sprawa prawidłowości przydziału lokalu nr [...] przy ul. [...] (lokalu zamienianego) bowiem lokal ten nie był w dyspozycji organu administracyjnego. Wskazaną argumentację Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponowiło w zaskarżonej decyzji. Wskazało nadto, w związku z zarzutem skarżącego zamieszczonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż nie pozbawiło mieszkańców lokalu nr [...] przy ul. [...] udziału w postępowaniu albowiem poinformowało ich o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 1982 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wnosił o uchylenie obu decyzji oraz podnosił, iż decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydano bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym stwierdzono by na jakiej podstawie osoby dokonujące zamiany posiadały tytuły prawne do lokali oraz kto był ich dysponentem oraz czy wyraził na to zgodę. Nadto podtrzymał swoje zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 49 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe albowiem tylko najemcy lokali mieszkalnych, których stosunek najmu wynika z decyzji o przydziale mogli dokonywać zamiany pod warunkiem uzyskania zezwolenia dysponentów tych lokali. Zdaniem skarżącego w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest takiej informacji oraz brak jest jakichkolwiek prób ustalenia tych przesłanek. Skarżący podaje, iż w dniu 2 listopada 2001 r. wnosił o dopuszczenie dowodu poprzez okazanie przez A. M. decyzji o zezwoleniu na zamianę lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] wydaną przez dysponenta lokalu lecz Organ tego dowodu nie przeprowadził. Jego zdaniem z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe wynika, iż decyzja zezwalająca na zamianę lokali powinna być uzasadniona albowiem przepis ten wprawdzie mówi o szczegółowym uzasadnieniu decyzji odmownej jednakże nie oznacza to, iż decyzja pozytywna nie musi być uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazało, iż wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogło odnosić się do istoty sprawy rozstrzyganej przez decyzję z dnia 19 sierpnia 1982 r. W tym nowym postępowaniu, zdaniem Organu, rozstrzyga się tylko kwestie prawne i nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego jak w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu przed Organem I instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja zostały wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wszczętym na żądanie strony. Zdaniem Sąd należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym. A tym samym w tym postępowaniu mają również zastosowanie reguły określone w art. 7. 77 § 1 i 107 k.p.a. a czynności organu administracyjnego muszą mieć za przedmiot ustalenie wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., które mają charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też podstawę prawną w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy, (wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. HI ARN 70/95 OSNP 1996/18/258) a organ nadzoru, stwierdzając nieważność decyzji ostatecznej, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/87 ONSA 1990/1/1). Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 1982 r. wskazał jako przesłankę stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne, tj. brak podstawy prawnej decyzji trzeba oddzielić od rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zdaniem Sądu aby prawidłowo ustalić lub wykluczyć przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie należało rozstrzygnąć czy czynności podejmowane przez Organ I instancji zmierzające do wydania decyzji z dnia 19 sierpnia 1982 r. rażąco nie naruszyły norm prawa materialnego z art. 48 ust. 1 i art. 49 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawa lokalowego, zgodnie z którymi najemcy zamienianych lokali mieszkalnych mogli dokonywać zamiany ponieważ uzyskali zezwolenia dysponentów tych lokali a ich stosunek najmu wynikał z decyzji o przydziale. W niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnień wydanych decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło tego ograniczając się wyłącznie do wyjaśnienia jednego z zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a mianowicie, braku podstawy prawnej decyzji z dnia 19 sierpnia 1982 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprost stwierdziło, iż lokal nr [...] przy ul. [...] (lokalu zamienianego) nie był w dyspozycji organu administracyjnego a zainteresowana L. U. na rozprawie stwierdziła, iż strony dokonujące zamiany miały decyzje administracyjne dla swoich lokali. Wskazane zagadnienie, nie zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie należycie wyjaśnione, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z póź. zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.