II SA/Gd 402/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. L. i L. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. M. i L. L. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 maja 2021r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 lutego 2021 r. nakładającą na właścicieli - tj. J. i M. K., z uwagi na istotne odstąpienie od warunków decyzji pozwolenia na budowę nr [..] z 6 kwietnia 1979 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy - obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2021r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i infrastrukturą techniczną, usyt. na terenie działki nr [..] w m. N., gm. K., zgodnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania obiektu budowlanego na terenie działki nr [..] w miejscowości N., gm. K., które zakończył decyzją z 9 października 2001 r. orzekającą o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego w oparciu o decyzję nr [..] z dnia 6 kwietnia 1979 r. wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy, pełniącego obecnie funkcję mieszkalną, usyt. na działce nr [..] w N. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 3 grudnia 2001r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 4389/01 oddalił skargę M. i L. L. na ww. decyzję. Następnie, na przestrzeni kolejnych lat PINB wielokrotnie odmawiał wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosków skarżących w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowy usyt. na terenie działki nr [..] w N. gm. K. Kolejnym postanowieniem z 4 grudnia 2018 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżących z 2 października 2018 r., uzupełnionego pismem z 18 października 2018 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowy mieszkalno-gospodarczo-garażowej, usyt. na terenie działki nr [..] w N., gm. K. WINB postanowieniem z 24 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 205/19 uchylił zarówno postanowienie organu odwoławczego, jak i organu I instancji. W związku ze wskazaniami w ww. wyroku inspektorzy PINB w dniu 20 czerwca 2020 r. dokonali oględzin zabudowy usytuowanej na terenie działki nr [..] w miejscowości N., gm. K. i stwierdzili, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego uzasadniająca wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zabudowy usytuowanej na terenie działki nr [..]. Po przeprowadzeniu w dniu 2 listopada 2020 r. kontroli (dokonaniu ponownych oględzin) na terenie ww. działki, PINB decyzją z 17 lutego 2021 r. nałożył na właścicieli, z uwagi na istotne odstąpienie od warunków decyzji pozwolenia na budowę nr [..] z dnia 6 kwietnia 1979 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy - obowiązek sporządzenia i przedstawienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i infrastrukturą techniczną, usyt. na terenie działki nr [..] w miejscowości N. gm. K., zgodnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. M. i L. L. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, WINB wskazał, że zgodnie z przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 1 października 2020 r., zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po dniu 19 września 2020 r. Dalej organ odwoławczy dodał, że o sposobie rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przesądziły wskazania co do dalszego postępowania przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 205/19. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że organ nadzoru budowlanego, w ramach przysługujących kompetencji, nie ustalił dokładnie stanu faktycznego, poprzestając jedynie na zawężonym odczytaniu treści żądania wniosku z 2 października 2018r. wyłącznie do żądania rozbiórki, a także nie przeprowadził postępowania w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, których ustalenie pozwoliłoby na podjęcie stosownych działań. W szczególności organ pominął ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 4389/01 i nie zbadał, czy tożsamość niniejszej sprawy dotyczy także zmiany sposobu użytkowania budynku pełniącego obecnie funkcję mieszkalną ani czy w tym zakresie nie zachodzą przesłanki do działania z urzędu, bądź też czy już działania te zostały przeprowadzone. Organ I instancji ustalił, że G. i W. P. otrzymali decyzję Naczelnika Miasta i Gminy nr [..] z dnia 17 marca 1978r. zatwierdzającą plan realizacyjny działki budowlanej nr [..] w N. - dot. budynku mieszkalnego (parterowego, z poddaszem użytkowym). Natomiast Wojewódzki Zarząd Gospodarki Przestrzennej decyzją z 30 września 1978 r. stwierdził nieważność decyzji nr [..] z 17 marca 1978 r. jako wydanej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w miejscu proponowanej lokalizacji budynku nie istnieje siedlisko rolnicze, a w planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [..] w N. przeznaczona była pod uprawy rolne. Następnie Pani G. P. otrzymała decyzję Naczelnika Miasta i Gminy nr [..] z 6 kwietnia 1979 r. - pozwolenie na budowę pieczarkarni na terenie działki nr [..]w N. (obecnie po następnych podziałach działka nr [..] w N.), gm. K. Z pisma Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej z 14 sierpnia 1979 r. wynika, że w dniu 6 lipca 1979 r. przeprowadzono oględziny w terenie, podczas których ustalono, że inwestor – G. P. rozpoczęła na terenie ww. działki budowę budynku pieczarkami od części socjalnej. Ponadto w piśmie Starosty z 22 października 2020 r. wskazano, że w rejestrze ewidencji ruchu budowlanego z lat 1979-1980 widnieje decyzja pozwolenie na budowę budynku pieczarkarni nr [..] z dnia 6 kwietnia 1979 r., rozpoczęcie robót w maju 1979 r., inwestor – G. P., brak jest natomiast informacji w kwestii dot. przekazania budynku do użytkowania. Z uwagi na powyższe PINB stwierdził, że z jednej strony w niniejszym przypadku nie występują kwestie związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania, natomiast z drugiej strony przedmiotowy budynek pełniący obecnie funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego został zrealizowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w decyzji pozwolenie na budowę nr [..] z 6 kwietnia 1979 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy dla G. P. dla budynku pieczarkarni. Obecnie właścicielami działki nr [..] w m. N., gm. K. i ww. budynku są J. i M. K. Według ustaleń dokonanych przez inspektorów PINB istotne odstępstwa od warunków ww. decyzji - pozwolenia na budowę dotyczą: • wymiarów zabudowy - projektowany był budynek o wymiarach 15,2 m x 29,4 m, natomiast zrealizowany został budynek o wymiarach 12,7 m x 11,59 m + 2 werandy o wymiarach 2,1 m x 1,45 mi 1,58 m x 2,88 m, • w budynku została wprowadzona tylko funkcja mieszkalna jednorodzinna. Przedmiotowy budynek jest obiektem o konstrukcji murowanej, podpiwniczonym, parterowym, z dachem płaskim. Roboty budowlane zostały zakończone w latach 80. XX wieku. Do budynku zostało doprowadzone przyłącza: energetyczne i wodociągowe gminne, zaś ścieki odprowadzane są do zbiornika na ścieki, zlokalizowanego zgodnie z warunkami technicznymi. W ocenie organu I instancji, zmiany dotyczące przedmiotowego budynku mieszkalnego nie stanowią nieistotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, gdyż naruszają warunki określone w art. 36a ust.5 pkt 4 i pkt.2 ppkt a i b - ustawy Prawo budowlane z 1994r., w związku z czym stanowią istotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, ustawy Prawo budowlane nałożył na obecnych właścicieli obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r., projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i infrastrukturą techniczną, usyt. na terenie działki nr [..] w m. N. gm. K., zgodnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Według informacji przekazanych przez Urząd Miejski dla działki nr [..] w m. N., gm. K. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wydane w 2005 r. i 2014 r. decyzje o warunkach zabudowy dla ww. działki nie dotyczą (co do istoty) przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i infrastrukturą techniczną. Zgodnie z przepisem art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw, o których mowa w art. 25-27 (tzw. spraw uregulowanych ustawą - Prawo budowlane) stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym tą ustawą. Według obowiązujących przepisów art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji; 3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są, wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d; 7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem. Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz z argumentacją odwołania WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja z 17 lutego 2021 r. PINB jest prawnie uzasadniona. Stwierdzone odstępstwa od warunków ww. decyzji - pozwolenia na budowę nr [..] z dnia 6 kwietnia 1979 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy, tzn. zmiana wymiarów zabudowy z 15,2 m x 29,4 m na 12,7 mx 11,59 m+ 2 werandy o wymiarach 2, 1 m x 1,45 m i 1,58 m x 2,88 m, jak również wprowadzenie w przedmiotowym budynku tylko funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, niewątpliwie są odstępstwami istotnymi według przepisów art. 36a. ust. 5 ustawy Prawo budowlane (art. 36a ust. 5 pkt 2 i 4). Jednocześnie, będące w obiegu prawnym decyzje nr [..] z 9 października 2001 r. i z 3 grudnia 2001 r., łącznie z prawomocny wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 4389/01, przesądzają, że faktu realizacji przedmiotowego budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i infrastrukturą techniczną zamiast, jak to było przewidziane w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy nr [..] z dnia 6 kwietnia 1979 r. (obiektu) pieczarkarni, nie można traktować jako samowoli budowlanej, którą należałoby objąć nakazem rozbiórki. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (w obecnym brzmieniu), w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wobec powyższego WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z uwagi na dostatecznie długi termin ustalony przez organ I instancji w K. na wykonanie nałożonego obowiązku (tj. termin do dnia 31 grudnia 2021 r.) w decyzji, która nie została zaskarżona przez zobowiązane strony, tutejszy organ nie uznał za celowe zmiany tego terminu w wyniku niniejszego postępowania odwoławczego. W złożonej skardze skarżący podkreślili, że w ich ocenie całość zabudowy na działce nr [..] jest nielegalna i bezwzględnie winna podlegać rozbiórce. Decyzja z 30 września 1978r. stwierdza, że działka ta nie podlega zabudowie, gdyż jest działką rolną. Pominięto wyrok WSA w Gdańsku z 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 428/13, który unieważnił wszystkie decyzje w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i nie zachodzą - w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a. - przesłanki do uchylenia decyzji. W okolicznościach sprawy faktem bezspornym jest, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr [..], gm. K., została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z 6 kwietnia 1979 r., a także nie jest kwestionowane przez inwestorów, że realizacja tego budynku nastąpiła z istotnymi odstępstwami od warunków tego pozwolenia. Poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia faktyczne, opisane wyżej, potwierdzone dokumentacją zebraną w toku postępowania administracyjnego i niekwestionowane przez inwestorów, a i przez skarżących, dawały podstawę do wszczęcia procedury naprawczej z art. 50-51 Prawa budowlanego z uwagi na stwierdzone prowadzenie robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle bowiem art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego (tu w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego odstępstwo w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest z kolei - stosownie do treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego - dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdzenie przypadku zrealizowania obiektu budowlanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego czyniło koniecznym w pierwszej kolejności orzeczenie przez organ nadzoru budowalnego o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, która to decyzja jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taką właśnie decyzję wydał organ nadzoru budowlanego w stosunku do inwestorów. Zobowiązał ich do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Zaskarżona decyzja, oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego nie narusza powyższego przepisu. Z jego treści bowiem wynika, że sporządzenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego jest w przypadku tam określonym obowiązkowe, natomiast nałożenie obowiązku wykonania innych czynności czy robót budowlanych może wynikać z okoliczności faktycznych, uzasadniających - poza przedstawieniem dokumentacji projektowej zamiennej - również potrzebę wykonania określonych robót i czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem składu orzekającego organy nadzoru budowlanego obu instancji słusznie uznały, że w zakresie odstępstwa polegającego na zmianie wymiarów zrealizowanego budynku oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania – istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji wykonania nałożonych obowiązków przez inwestorów i ich pozytywnej weryfikacji przez organ obiekt uzyska status legalnej budowy. Zarzuty skargi nie podważają decyzji. Przy stosowaniu przepisów Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie mogą się kierować życzeniami sąsiadów, tutaj skarżących, w postaci nakazania rozbiórki sąsiedniej zabudowy. Wręcz podkreślić należy w odpowiedzi na zarzuty skarżących, że sporny obiekt został wybudowany na podstawie uzyskanego przez inwestorów pozwolenia na budowę, co już wyklucza możliwość nakazania jego rozbiórki, a przepisy prawa nakazują w takiej sytuacji organom nadzoru stworzenie inwestorom możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Obowiązujące prawo budowlane w pewnych sytuacjach pozwala na legalizację obiektów wybudowanych niezgodnie z przepisami, albo z odstępstwami od tych przepisów. Dodać należy, że skarżący od wielu lat podejmują działania usiłując doprowadzić do rozbiórki wszystkich obiektów zrealizowanych na sąsiednich działkach, jednak podkreślenia wymaga, że pozwoliło to organom nadzoru budowlanego na skrupulatną ocenę legalności tych obiektów i w przypadku budynku, który jak wynika z treści pozwolenia na budowę miał być pieczarkarnią, a ostatecznie jest użytkowany jako mieszkalny, podjąć kroki celem legalizacji tego obiektu. Oczekiwania skarżących co do nakazania rozbiórki są całkowicie bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną sąd oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).