II SA/Gd 403/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. N. i K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia eksploatacji instalacji emitującej do powietrza gazy i pyły uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 20 listopada 2002 r., nr [...], Starosta, działając w oparciu o art. 152 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska)(Dz. U. Nr 62 poz.627), nie przyjął zgłoszenia instalacji wędzarniczej zlokalizowanej w Zakładzie Masarskim w miejscowości G. należącym do J. N. i K. N. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 12 września 2002 r. właściciele masarni w G. dokonali zgłoszenia instalacji wędzarniczej w trybie art. 152 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Organ pierwszej instancji powziąwszy wątpliwości co do charakteru tej instalacji wystąpił ze stosownym zapytaniem do Ministerstwa Środowiska. W piśmie z dnia 19 lutego 2002 r., nr [...], Ministerstwo wyraziło opinię, że eksploatacja komór wędzarniczych wymaga pozwolenia na emisję. Organ w ślad za tą opinią nie przyjął przedmiotowego zgłoszenia, albowiem wędzarnia jako źródło technologiczne nie podlega zgłoszeniu zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, lecz wymaga uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub płynów do powietrza. W odwołaniu od wskazanej decyzji J. N. i K. N. stwierdzili, że decyzja jest niezgodna z prawem i wydana bez podstawy prawnej, albowiem przepisy ustawy zezwalają jedynie na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia i nie przewidują rozstrzygnięcia w postaci "nie przyjęcia zgłoszenia". Nadto, przepisy te przewidują 30 - dniowy termin na wydanie decyzji, w niniejszej sprawie organ tego terminu nie dotrzymał i nie miał wobec tego prawa wydać decyzji o sprzeciwie. Dodatkowo wskazano, że zaskarżona decyzja nie ma uzasadnienia, albowiem nie wyjaśnia, dlaczego mała instalacja wędzarnicza w zakładzie masarniczym nie spełnia kryteriów "innej niż energetyczna" (czyli technologiczna) z rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa instalacja nie podlega zgłoszeniu w trybie art. 152 ustawy – Prawo ochrony środowiska, lecz wymaga pozwolenia na wprowadzanie gazów lub płynów do powietrza. W stosunku do komór wędzarniczych nie znajduje bowiem zastosowania zwolnienie przewidziane w art. 220 ust. 2 pkt 4 wskazanej ustawy dotyczące instalacji innych niż energetyczne o łącznej nominalnej mocy do 1 MW, opalanej węglem kamiennym, koksem, drewnem, słomą, olejem napędowym i opałowym, paliwem gazowym. Zwolnienie to dotyczy grupy instalacji, wewnątrz których dokonywane jest spalanie ww. paliw w celu uzyskania energii niezbędnej dla przeprowadzenia procesu technologicznego. Z uwagi na fakt, iż jedynym kryterium decydującym o istnieniu bądź nie obowiązku posiadania pozwolenia jest moc cieplna uzyskana ze spalania paliw, do instalacji mieszczących się w zakresie przedmiotowym tego przepisu zaliczyć należy instalacje, o oddziaływaniu których na stan powietrza decydują podstawowe substancje powstające ze spalania tych paliw (pył, dwutlenek siarki, tlenki azotu, tlenek węgla). Przepis ten nie obejmuje natomiast instalacji, w których następuje wprawdzie spalanie paliw, ale o uciążliwościach których decydują inne prowadzone w tych instalacjach procesy technologiczne. Eksploatacja komór wędzarniczych powoduje wytwarzanie dymu wędzarniczego zawierającego substancje konserwujące i aromatyzujące, do powietrza wprowadzane są z tego typu komór substancje charakterystyczne dla procesu wędzenia, a nie substancje powstające ze spalania paliw. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie mógł wydać decyzji o nieprzyjęciu zgłoszenia, albowiem brak jest podstawy prawnej do wydania takiej decyzji, nie mógł on również wnieść sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia, gdyż forma sprzeciwu dotyczy tylko instalacji podlegających zgłoszeniu, a nie tych co do których wymagane jest uzyskanie pozwolenia. Wydanie zaskarżonej decyzji było zatem bezprzedmiotowe, a organ zamiast wydawać decyzję o nieprzyjęciu zgłoszenia winien był poinformować wnioskodawcę o obowiązku uzyskania pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska, z zastrzeżeniem ust. 8. Art. 152 ust. 3 ustawy stanowi, że prowadzący instalację, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do dokonania zgłoszenia przed rozpoczęciem jej eksploatacji, a zgodnie z art. 152 ust. 4 ustawy do rozpoczęcia eksploatacji instalacji można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 152 ust. 4 ustawy przewiduje, że organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia może w terminie 30 dni od przyjęcia zgłoszenia, wnieść sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Przepis ten, poza terminem, nie określa warunków wniesienia sprzeciwu ani przypadków w jakich winien on być przez organ wniesiony. Z analizy treści art. 152 ust. 3 i 4 ustawy, zdaniem Sądu wynika, iż wniesienie przez organ sprzeciwu winno nastąpić w każdym przypadku, gdy w ocenie organu istnieją podstawy do wstrzymania rozpoczęcia eksploatacji instalacji. Brak sprzeciwu umożliwia bowiem stronie, co do zasady, eksploatację instalacji. Wyrażając sprzeciw w formie decyzji organ administracji wyraża tym samym swoje stanowisko wobec zamiaru eksploatacji danej instalacji. Jedną z przyczyn wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia może być przekonanie organu o tym, że na emisję z określonej instalacji wymagane jest uzyskanie pozwolenia w trybie art. 184 ustawy, a zatem dokonanie zgłoszenia jest niewystarczające do rozpoczęcia jej użytkowania. Skarżący działając w trybie przepisów art. 152 wskazanej ustawy, dokonali zgłoszenia instalacji wędzarniczej. W takiej sytuacji, uprawniony do przyjęcia zgłoszenia organ administracji, przyjmując, iż eksploatacja przedmiotowej instalacji wymaga uzyskania pozwolenia, winien był postępując zgodnie z art. 152 ust. 4 ustawy, w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, wnieść sprzeciw. Trzydziestodniowy termin przewidziany w art. 152 ust. 4 powołanej ustawy jest terminem o charakterze zawitym, do którego nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do terminów załatwiania spraw, a w szczególności art. 35 k.p.a. Przepis ten stanowi o terminach mających charakter procesowy, których upływ nie pozbawia organu administracji zdolności do orzekania w sprawie przed nim zawisłej. W przypadku zaś przekroczenia terminu z art. 152 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska dezaktualizuje się kompetencja organu do wniesienia sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Organ ten po upływie terminu 30- dniowego nie może już zatem wnieść sprzeciwu od zgłoszenia. Nie może on również w tym postępowaniu wydać żadnej innej decyzji zawierającej ocenę charakteru zgłoszonej instalacji i wyrażającej dezaprobatę organu odnośnie dokonanego zgłoszenia przystąpienia do jej eksploatacji. W niniejszej sprawie 30 – dniowy termin na wniesienie sprzeciwu upłynął w dniu 12 października 2003 r. Po tej dacie organ administracji nie mógł prowadzić postępowania w celu wydania decyzji. Prowadzone postępowanie należy zatem uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest bowiem konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W niniejszej sprawie zaś w następstwie bezskutecznego upływu terminu 30 dni do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia instalacji przestała istnieć podstawa prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty i wydanie decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. Na marginesie wskazać należy, że błędne zaniechanie przez organ wniesienia sprzeciwu, odnośnie instalacji, z której emisja wymagała pozwolenia zgodnie z art. 184 ustawy, nie wyłącza obowiązku uzyskania przez stronę tego pozwolenia. W postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia, po upływie terminu przewidzianego w art. 152 ust. 4 ustawy, organ administracji nie może jednak przesądzać o istnieniu takiego obowiązku w żadnej decyzji wydanej w tym postępowaniu, a jedynie może pouczyć stronę o istnieniu takiego obowiązku. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego uchylające zaskarżoną decyzję i umarzające postępowanie w sprawie jest prawidłowe. Zaskarżona decyzja nie może się jednak ostać ze względu na wadliwe uzasadnienie. Uzasadnienie decyzji stanowi jeden z elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a. i podlega łącznej ocenie przy badaniu legalności decyzji, rzutując na ocenę jej zgodności z prawem. Organ odwoławczy naruszył art. 152 ust. 4 ustawy, błędnie wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie brak było co do zasady możliwości wniesienia sprzeciwu, bowiem dotyczy on wyłącznie instalacji podlegających zgłoszeniu, a instalacja będąca przedmiotem zgłoszenia do takich nie należy, i pomimo upływu w niniejszej sprawie terminu przewidzianego w art. 152 ust. 4 ustawy, dokonał w decyzji oceny instalacji jako wymagającej pozwolenia na emisję. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania, uwzględniając w uzasadnieniu przedstawioną przez Sąd argumentację prawną. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się do wykonania, orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było bezprzedmiotowe.