II SA/Gd 403/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego . z dnia 9 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. J. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2013 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2012 r., nakazującą skarżącej rozbiórkę ogrodzenia wykonanego na działce nr [...] k.m.[...] przy ul. U. w G. w poprzek tej działki, pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania przez J. R. ogrodzenia na działce nr [...] przy ul. U. usytuowanego w poprzek działki. Ustalenia dokonanych w sprawie oględzin potwierdziły samowolne wybudowanie przez J. R. ogrodzenia we wskazanym wyżej miejscu, co uzasadniło wydanie w dniu 16 stycznia 2012 r., na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, kontrolując powyższą decyzję, uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy przeprowadzić prawidłowo procedurę z art. 49b ustawy Prawo budowlane nakładając na inwestora postanowieniem obowiązki legalizacyjne, a dopiero po ewentualnym uchybieniu ich wykonania orzec rozbiórkę. Ponownie rozpoznając powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2012 r. nałożył na J. R. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki oraz rysunków przedstawiających wygląd i konstrukcję ogrodzenia. Decyzją z dnia 21 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał J. R. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia z powodu niewykonania przez nią obowiązków legalizacyjnych nałożonych przez organ. W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono, że organ nie ustalił i w sposób przekonujący nie uzasadnił, czy przedmiotowa budowa ogrodzenia wymagała uzyskania pozwolenia na budową czy tylko zgłoszenia. Przesądzenie tej kwestii z kolei zadecydowałoby o zastosowaniu właściwego trybu legalizacji. Tym samym w ocenie odwołującej się organy przedwcześnie procedowały w trybie przepisów art. 49b ust. 1 i następne ustawy Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, odwołująca stwierdziła, że budowa ogrodzenia o wysokości 2,20 m od strony nieruchomości, nie stanowiącej miejsca publicznego, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Według niej ogrodzenie zostało posadowione na przedmiocie jej współwłasności i nie przylega do miejsca publicznego. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że postawienie przedmiotowego ogrodzenia naruszyło dyspozycję wskazanego przepisu. Według ustaleń organów J. R. na terenie działki nr [...] przy ul. U. w G., stanowiącej według postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzeznaczony pod zabudowę ciąg pieszo-jezdny (miejsce publiczne), wybudowała w poprzek działki pomiędzy działkami nr [...] i [...] ogrodzenie z siatki ogrodzeniowej o długości 3,80 i wysokości 1,50 m bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Organ odwoławczy uznał za właściwe wydanie decyzji w trybie art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji braku realizacji przez inwestora obowiązków legalizacyjnych. Organ odwoławczy nie miał wątpliwości w zakresie kwalifikacji wzniesionego ogrodzenia jako podlegającego obowiązkowi zgłoszenia a ciągu pieszo-jezdnego jako miejsca publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. R. zarzuciła naruszenie swojego uzasadnionego interesu prawnego oraz naruszenie prawa materialnego i proceduralnego poprzez naruszenie art. 49b ust. 3 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 83 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 8, 9, 10, 28 i art. 107 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia skargi wynika, że podstawowym zarzutem wobec kwestionowanych decyzji jest brak ustalenia, czy przepisy prawa budowlanego wymagają na wzniesienia ogrodzenia o parametrach określonych przez skarżącą pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Tylko bowiem w sytuacji potwierdzenia, że przedmiotowe ogrodzenie wymagało zgłoszenia uzasadnione było procedowanie przez organy w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Według natomiast skarżącej budowa przedmiotowego ogrodzenia zwolniona jest zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowy obiekt nie ma wysokości przewyższającej 2,20 m, nie przylega do drogi lub innego miejsca o charakterze publicznym. Ogrodzenie posadowione zostało w głębi działki stanowiącej współwłasność skarżącej i T. M. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonych decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji administracyjnych nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu, odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W przedmiotowej sprawie bezsporny był fakt budowy przez skarżącą na działce nr [...] przy ul. U. w G. ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych o łącznej długości 3,81 m i wysokości 1,50 m. Zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia skarżąca nie zgłosiła właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Dla ustalenia okoliczności faktycznych odpowiadających hipotezie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wyjaśnić należało, czy ogrodzenie usytuowano od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Takie jego usytuowanie aktualizowałoby bowiem obowiązek dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Według Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie, właściwie argumentując potrzebę dokonania zgłoszenia przesłankami wywodzonymi z postanowień obowiązującego miejscowego planu przestrzennego. Według bowiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic [...] i [...], przyjętego uchwałą Nr [...] przez Radę Miasta w dniu 22 grudnia 2010 r., działka nr [...], na której skarżąca wybudowała przedmiotowe ogrodzenie, oznaczona jest symbolem 231 KD-X – ciąg pieszo-jezdny, który stanowi dojazd od ulic do terenów oznaczonych symbolem 053 MN2 i 054 MN2 – zabudowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, na których znajduje się szereg obiektów budowlanych. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), określającym podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego tereny komunikacyjne, w tym teren dróg publicznych, powinny być oznaczone w projekcie planu zagospodarowania literami KD. Zgodnie z tym wymogiem normatywnym w powołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym działkę nr [...] w G. w § 2 ust. 1 pkt 6 lit. d ustalono, że tereny komunikacji w postaci wydzielonych publicznych placów, ciągów pieszych, pieszo-jezdnych i rowerowych są oznaczone symbolem literowym KD-X. Działka nr [...] objęta została w planie jednostką planistyczną oznaczoną symbolem 231 KD-X. Z karty terenu dla tej jednostki oznaczonej nr 0401 wynika, że teren 231 KD-X został przeznaczony pod ciąg pieszo-jezdny. Powyższe unormowania prowadzą do wniosku, że teren ciągu pieszo-jezdnego oznaczony symbolem KD–X ma charakter terenu publicznego. Świadczy o tym także zgodność symboliki użytej w postanowieniach planu z wzorcem normatywnym określonym we wskazanym wyżej rozporządzeniu. W konsekwencji, działka stanowiąca przedmiot współwłasności skarżącej została w obowiązującym planie przeznaczona pod realizację funkcji publicznej w postaci ciągu pieszo-jezdnego. Umiejscowienie na tej działce jakiejkolwiek zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem narusza postanowienia planu. Przy tym bez znaczenia dla kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego ma kwestia własności działki nr [...]. Wykonywanie prawa własności ograniczone może być regulacjami przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Właścicielom przysługują w toku procedury uchwalania planu określone uprawnienia służące ochronie ich interesów prawych. W ramach procedury przewidzianej prawem mogą dążyć do zamiany niekorzystnych rozwiązań planistycznych. W sytuacji natomiast już obowiązujących przepisów planu skarżąca jako współwłaściciel winna podejmować działania inwestycyjne dopuszczone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W realiach przedmiotowej sprawy skarżąca dopuściła się jednak naruszenia przepisów planistycznych budując ogrodzenie umiejscowione w poprzek ciągu pieszo-jezdnego, którego publiczny charakter potwierdzają zarówno przepisy planu, jak i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego należało zgodzić się ze stanowiskiem organów, które zakwalifikowały ogrodzenie na działce przeznaczonej pod ciąg pieszo-jezdny jako usytuowane od strony "innych miejsc publicznych", a w konsekwencji wymagające zgłoszenia właściwym organom nadzoru budowlanego. Zastosowanie przy wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wnioskowania "z mniejszego na większe" pozwala na stwierdzenie o konieczności dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia w poprzek "miejsca publicznego", jeśli przepis wymaga wyraźnie tego zgłoszenia w sytuacji usytuowania ogrodzenia od strony "miejsca publicznego". W tym miejscu wyjaśnić należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego - robót budowlanych - powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 ustawy, ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 ustawy określa jednak przedsięwzięcia, których realizacja jest uzależniona od dokonania zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Istotnie, jak stwierdziła skarżąca budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę. Wskazać jednakże należy, że budowa niektórych ogrodzeń wymaga zgłoszenia. Obiekt budowlany postawiony przez skarżącą należy właśnie do kategorii obiektów wymagających zgłoszenia stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro zaś wzniesiony przez skarżącą obiekt podlegał obowiązkowi zgłoszenia, któremu nie uczyniła ona zadość, organ nadzoru budowlanego prawidłowo rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu w trybie art. 49b ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Według wskazanych przepisów bowiem wydanie nakazu rozbiórki powinno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, którego skutkiem może być prawne usankcjonowanie samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia określonych ustawowych wymogów. Przepis art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewiduje legalizację samowoli budowlanej jeśli nielegalna budowa: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Organ dokonuje weryfikacji istnienia przesłanek legalizacji na podstawie dokumentacji, do przedłożenia której zobowiązuje inwestorów zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Dopiero przedłożenie dokumentów, o których mowa w postanowieniu, umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych warunków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem musi być wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Dodać też należy, że nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym przypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje obciążają inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie z urzędu jest tu wykluczone. Pamiętać bowiem trzeba, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 49b ustawy, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego zgłoszenia i wdrożenia procedury z art. 49b ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Przepis art. 49b ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakaz rozbiórki. Kwestionowany w przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki ogrodzenia zapadł właśnie w opisanym wyżej trybie legalizacyjnym. Skoro zatem skarżąca nie wypełniła obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania wobec inwestora nakazu rozbiórki ogrodzenia. Zauważyć też należy, że o skutkach niedopełnienia wyznaczonych obowiązków inwestor został pouczony w postanowieniu organu I instancji nakładającym obowiązki legalizacyjne. Podsumowując, po rozpoznaniu sprawy w świetle kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem organy obu instancji, wydając decyzję, prawa nie naruszyły. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.