II SA/Gd 403/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie posadowienia lampy oświetleniowej oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga G. K.i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2017 r., nr SKO [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący w pismach z dnia 27 lipca 2016 r. i 25 sierpnia 2016 r. występowali do Wydziału Inwestycji, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego o przesunięcie lampy oświetlenia ulicznego na granicę działek [..] i [..]. W odpowiedzi na ten wniosek, pismami odpowiednio z dnia 3 sierpnia 2016 r. i 15 września 2016 r. Kierownika Wydziału Inwestycji, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska poinformowano skarżących, że lampa została usytuowana zgodnie z projektem budowlanym i decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 30 lipca 2015 r., co powoduje, że jej przesunięcie nie jest możliwe. Następnie, w piśmie z dnia 11 października 2016 r. skierowanym do Rady Miasta, skarżący wnieśli w trybie art. 227 Kpa skargę na urzędnika, który poinformował ich, że lokalizacja nie może być zmieniona. W piśmie tym skarżący stwierdzili, że Kierownik Wydziału Inwestycji, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego nie może występować jako organ samodzielnie i nie jest kompetentny do rozstrzygania ich wniosku. Pismo to zostało przekazane do Prezydenta Miasta W piśmie z dnia 3 listopada 2016 r. Prezydent Miasta, odpowiadając na tę skargę, poinformował skarżących, że udzielający odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia 27 lipca 2016 r. Kierownik Wydziału Inwestycji, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska działał w granicach kompetencji i z upoważnienia Prezydenta. Prezydent kieruje bowiem pracą Urzędu Miejskiego i wykonuje swoje zadania m.in. poprzez rozstrzygnięcia Kierowników Wydziałów w zakresie spraw im powierzonych na podstawie upoważnień bądź pełnomocnictw, co wynika z § 16 ust. 1 pkt 5 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego, stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 25 kwietnia 2016 r. W piśmie tym nadto Prezydent stwierdził, że podstawa oświetlenia lampy została usytuowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją - pozwoleniem na budowę z dnia 30 lipca 2015 r. wydanym Przez Starotę. Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. skarżący wnieśli odwołanie od tego pisma, uznając je za decyzję i zarzucając obrazę przepisów art. 7, 8 , 12, 77 Kpa wskutek wadliwego zebrania i oceny danych faktycznych i dowodowych, w rezultacie rozstrzygnięcie, które nie budzi zaufania do praworządnego działania organu administracji państwowej. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stwierdzili, że we wnioskach z dnia 27 lipca 2016 r. oraz 25 sierpnia 2016 r. skierowanych do Kierownika Wydziału Inwestycji, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska wskazali na uchybienia w sprawie. W piśmie z 3 listopada 2016 r. zawarta jest informacja, że S. B. posiada upoważnienie bądź pełnomocnictwo do występowania z upoważnienia Prezydenta, jednakże pomimo dwóch wniosków nie zajął stanowiska co do rozstrzygnięcia w formie decyzji w myśl art. 1 pkt 1 Kpa, tylko kolejny raz skarżący są informowani o sprawie. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Uchylanie się od wydania decyzji w tej sprawie narusza nadto art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 134 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżących od pisma Prezydenta Miasta z dnia 3 listopada 2016 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 127 § 1 Kpa, a następnie stwierdził, że pismo organu I instancji z dnia 3 listopada 2016 r. nie jest decyzją administracyjną. Pismo to ma bowiem jedynie charakter informacyjny i stanowi odpowiedź na wniesioną przez skarżących skargę. W konsekwencji odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. We wniesionej do Sądu skardze skarżący zarzucili niegodność z prawem postanowienia Kolegium, domagając się podjęcia decyzji w sprawie zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżący stwierdzili, że po otrzymaniu od skarżących informacji o nieprawidłowości dotyczącej posadowienia lampy oświetleniowej, organ powinien - stosownie do art. 61 § 1 Kpa - wszcząć postępowanie administracyjne, czego jednakże nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2017 r. wydane zostało na podstawie art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z art. 127 § 1 Kpa wynika, że odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W doktrynie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 Kpa, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a jest np. aktem prawa miejscowego, czy też czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno – techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie Sądu, Kolegium w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdziło, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, a tym samym, że zachodzi niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżących pismem z dnia 24 listopada 2016 r. z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Skarżący wnieśli bowiem odwołanie od pisma Prezydenta Miasta z dnia 3 listopada 2016 r. Z akt sprawy wynika, że pismo to stanowiło odpowiedź Prezydenta na złożoną przez skarżących skargę z dnia 11 października 2016 r. na urzędnika - Kierownika Wydziału Inwestycji, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego. Pisma Prezydenta z dnia 3 listopada 2016 r. w żadnym razie nie można uznać za decyzję administracyjną. Wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powszechnie przyjmuje się, iż o kwalifikacji pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na okoliczność tę zwrócił uwagę już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r. (sygn. akt II Cr 320/85, OSNCP z 1986 r., nr 10, poz. 158; NP z 1987 r., nr 6, z glosą W. Tarasa) podkreślając, że pisma organów administracji publicznej kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy. O rodzaju aktu decyduje zatem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. Decyzja administracyjna stanowi władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach adresowane do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie administracyjnej. Istotne znaczenie ma więc ustalenie, czy pismo odpowiada wymogom decyzji określonym w art. 107 Kpa. Pismo organu I instancji z dnia 3 listopada 2016 r. nie zawiera jednakże istotnych elementów decyzji w art. 107 Kpa, czego właściwie nie kwestionowali skarżący we wniesionej do Sądu skardze, którzy wręcz stwierdzili, że organ powinien był - stosownie do art. 61 § 1 Kpa - wszcząć postępowanie administracyjne, czego jednakże nie uczynił. Również w odwołaniu wskazywali, że organ uchyla się od wydania decyzji w sprawie, przesyłając im jednie pisma informacyjne. Wreszcie, należy mieć na uwadze, że pismo z dnia 11 października 2016 r. zostało wniesione przez skarżących w trybie art. 227 Kpa. Zgodnie z jego treścią przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie skargowe jest postepowaniem samodzielnym, jednoinstancyjnym, które kończy się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Nie ma zatem podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancycjnego czy to odwoławczego, czy też sądowoadministracyjnego. Wniesienie odwołania od pisma, od którego ono nie przysługuje, powoduje konieczność stwierdzenia jego niedopuszczalności. W tej sytuacji Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo wydało zaskarżone postanowienie, właściwie stosując art. 134 Kpa. Na marginesie jedynie wskazać należy, że strona która uważa, że organ nie załatwił sprawy administracyjnej, co zdaje się wynikać ze skargi wniesionej w niniejszej sprawie, może zwalczać stan bezczynności lub też przewlekłości postępowania, korzystając z trybu określonego w art. 37 Kpa, a po jego wyczerpaniu w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - p.p.s.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.