II SA/Gd 403/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B., D. R., W. S., B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2021 r., Nr [...] w sprawie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku oddala skargę. H. B., B. B., D. R. i W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno – gospodarczego (byłego młyna) wraz z turbinownią usytuowanego na działce nr [..] położonej w miejscowości C., obręb Ż., gmina G. W dniu 15 lipca 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo H. B. z 22 czerwca 2016 r. zatytułowane jako skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 maja 2016 r. nr [..]. Postanowieniem tym organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 lipca 2013 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno-gospodarczego (byłego młyna). H. B. w piśmie z 22 czerwca 2016 r., uzupełnionym w piśmie z 2 sierpnia 2016 r., wniosła o zawieszenie postępowania lub o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 lipca 2013 r. ze względu na potrzebę uregulowania sporu dotyczącego własności gruntów. Pisma te zostały przekazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do którego były adresowane, Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, przy piśmie z 2 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 2 marca 2021 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno - gospodarczego (byłego młyna) wraz z turbinownią usytuowanego na działce nr [..] położonej w miejscowości C., obręb Ż., gmina G. Organ stwierdził, że jaz wraz z mostem i częścią wlotu do turbinowni położony jest w granicach działki nr [..], stanowiącej drogę, natomiast komora turbinowni z budynkiem mieszkalno-gospodarczym znajduje się w granicach działki nr [..]. Zatem właścicielem turbinowni, budynku mieszkalno-gospodarczego są współwłaściciele nieruchomości i to oni odpowiadają za stan techniczny obiektów, a kwestia własności w odniesieniu do obiektu byłego młyna i budynku turbinowni nie jest sporna. Nawet gdyby jedna ze ścian budynku turbinowni znajdowała się nie na działce nr [..], a w nurcie rzeki, tj. na działce stanowiącej rzekę, to mając na uwadze fakt, że przedmiotowy obiekt stanowi całość konstrukcyjno-funkcjonalną powiązaną z budynkiem mieszkalno-gospodarczym byłego młyna, zobowiązanymi do wykonania jego naprawy i tak będą współwłaściciele nieruchomości znajdującej się działce nr [..]. Wyjaśniono też, że stan techniczny mostu oraz jego przyczółków jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego numer [..]. Reasumując zdaniem organu nie wystąpiła żadna z przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 k.p.a. i art. 98 k.p.a. H. B. w zażaleniu na to postanowienie wniosła o jego unieważnienie oraz o odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 8 kwietnia 2021 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 marca 2021 r. odmawiającego zawieszenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno - gospodarczego (byłego młyna) wraz z turbinownią usytuowanego na działce nr [..] położonej w miejscowości C., obręb Ż., gmina G. Zdaniem organu skoro stosownie do przepisów k.p.a. zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skoro zatem na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez H. B. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przy czym nie ma znaczenia błędne pouczenie zawarte przez organ pierwszej instancji w treści postanowienia. H. B., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B. B., D. R. i W. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. H. B. wskazała, że w skardze z 22 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prosiła o zawieszenie postępowania w sprawie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno-gospodarczego (byłego młyna) wraz z turbinownią. Następnie pismem z 2 sierpnia 2016 r. prosiła, aby skargę z 22 czerwca 2016 r. potraktować jako wniosek. Nie otrzymała żadnej odpowiedzi, ani żadnej decyzji czy postanowienia o zawieszeniu postępowania. Dopiero 6 marca 2021 r. otrzymała postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 marca 2021 r., o odmowie zawieszenia postępowania. Znaczy to zdaniem skarżących, że przez ok. 4 lat postępowanie było zawieszone z woli urzędów. Stosownie do art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zatem nie ma żadnych podstaw do wszczęcia postępowania, gdyż urzędy nie mogą dowolnie interpretować prawa. H.B. podtrzymała też zarzuty zawarte w zażaleniu z 11 marca 2021 r. oraz wskazała, że wykonanie ekspertyzy tylko dla samego budynku mieszkalno-gospodarczego naraża na dodatkowe niepotrzebne koszty, bo ta sprawa będzie ujęta w projekcie planowanej odbudowy turbinowni z młynem. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie zawiera ono wad, powodujących konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, skarga stron nie jest zasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez H. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z 2 marca 2021 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w powyższym przepisie, może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania dopuszczalności jego wniesienia. Obowiązek ten wynika wprost z art. 134 k.p.a. W przypadku ustalenia, że na decyzję odwołanie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, a tym samym brak jest możliwości przystąpienia przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Stosownie do art. 144 k.p.a., komentowany przepis stosuje się odpowiednio do zażaleń. Wyjaśnienia wymaga, że nie wszystkie postanowienia wydawane przez organ prowadzący postępowanie administracyjne podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia. W świetle art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca H. B. złożyła zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych. W wyroku z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Nie przysługuje więc zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, które jest przedmiotem niniejszej sprawy. Podobny pogląd wyraził NSA w wyrokach z 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13, z 27 lipca 2020 r., II GSK 3420/17, z 6 marca 2019 r., II OSK 987/17, z 19 lipca 2018 r., I OSK 2272/16, z 26 stycznia 2018 r., II GSK 2865/17, z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2662/16, z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2372/14, z 18 lipca 2014 r. II OSK 340/13, z 17 lipca 2014 r. II GSK 1651/14, z 20 października 2015 r. I OSK 156/14. W ocenie Sądu należy się zgodzić z zaprezentowanym wyżej poglądem. Przede wszystkim wskazać należy, że przed nowelizacją z 3 grudnia 2010 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Mając na uwadze taką treść cytowanego przepisu przyjmowano powszechnie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień wydanych "w sprawie zawieszenia postępowania", w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W wyniku nowelizacji zmodyfikowano omawiany przepis w ten sposób, że do § 3 dodano sformułowanie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Od tego momentu, zażalenie służy na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". W ocenie Sądu, przepis art. 101 § 3 k.p.a., po ww. nowelizacji, nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, zwrot "w sprawie zawieszenia" należy rozumieć w węższym znaczeniu i nie można przyjąć, że odnosi się on również do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten dotyczy jedynie zawieszenia postępowania. Powyższe koresponduje z jednoznacznym wyróżnieniem, że na postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" przysługuje zażalenie. Zażalenie przysługuje zatem wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) albo na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zażalenie nie przysługuje. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z wynikającą z art. 12 k.p.a. z zasadą szybkości postępowania, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2147/13, z 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, z 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15 oraz z 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/16). Skoro zatem na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 marca 2021 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługiwało, to wniesione przez skarżącą zażalenie musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co z kolei obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Zaskarżone postanowienie jest więc zgodne z prawem. Błędne pouczenie skarżącej o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie spowodowało, że stało się ono dopuszczalne. Błędne pouczenie nie może kreować środka zaskarżenia w przypadku, gdy ustawa takiego środka nie przewiduje. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.