II SA/Gd 404/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania pomieszczeń piwnicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2004 r. nr [...] w częściach dotyczących zakazu wejścia do pomieszczeń osobom trzecim, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. określa, że decyzje wyżej opisane nie mogą być wykonane w zakresie określonym w punkcie pierwszym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 21 marca 2004r. podjętym na podstawie art. 123 Kpa oraz na podstawie art. 50 ust. l pkt 2 w związku z art. 71 ust 3 i art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) wstrzymał użytkowanie pomieszczeń piwnicznych w budynku przy ul. G. w S. z przeznaczeniem lokalu użytkowego - sala komputerowa z zapleczem, użytkowanych przez J. i R. W. jako "kawiarenka internetowa" bez pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, użytkowanych w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazał wejścia do tych pomieszczeń osobom trzecim (użytkownikom sprzętu komputerowego). Ustalono na podstawie wizji lokalnej z dnia 16 marca 2004r., że w pomieszczeniach piwnicznych opisanego wyżej budynku J. i R. W. użytkują część pomieszczeń piwnicznych z. przeznaczeniem sali komputerowej z zapleczem administracyjno-barowym jako "kawiarenka internetowa". Działalność ta jest prowadzona od l lutego 2004r., bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia. Inwestor wykonał następujące roboty budowlane adaptacyjne: w ścianie wewnętrznej wykonano zaślepienie drzwi do obecnej sali komputerowej, wydzielono przy pomocy ścianki gipsowo kartonowej pomieszczenie socjalno-bytowe, urządzono: wc, natrysk i pomieszczenie wypoczynkowe. Według organu pomieszczenia, w których prowadzona jest działalność nie spełniają warunków technicznych dla użytkowania ich w celu prowadzenia działalności o profilu sali komputerowej oraz zaplecza gastronomiczno-socjalnego. Jedyne wyjście z pomieszczenia sali komputerowej stanowi korytarz piwniczny o wysokości 1,85 – 1,90 m i szerokości 0,89 m. długość tego korytarza wynosi 5 m (w osi 6.98 m). Korytarz ten jest jedyną droga ewakuacyjną z pomieszczeń przeznaczonych dla użytkowników sprzętu komputerowego. Stwierdzono, że korytarz ten nie spełnia warunków technicznych określonych przepisami § 242 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75., poz. 690, ze zm.) w zakresie maksymalnej długości lokalnego obniżenia wysokości drogi ewakuacyjnej, która winna wynosić min. 2,20 m a wysokość obniżenia - nie mniej niż min. 2,0 m na długości tego obniżenia do 1,5 m. Naruszono również, chociaż według organu nie rażąco, wymieniony wyżej przepisu w zakresie minimalnej szerokości drogi ewakuacyjnej. Wobec naruszenia przepisu dotyczącego bezpieczeństwa pożarowego użytkowania uznano, że opisane użytkowanie pomieszczeń w części piwnicznej budynku przy ul. G. w S. stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Korytarz o wysokości od 1,85 m do 2,13 m stanowiący jedyną drogę ewakuacyjną na całej długości 16 m nie spełnia podstawowego warunku minimalnej wysokości 2,20 m. Nieprawdziwym jest przedłożony przez R. W. szkic pomieszczeń piwnicznych użytkowanych jako kawiarenka internetowa, gdzie wysokości pomieszczeń i droga ewakuacyjna ma wysokość 2,20 m, a także nie wrysowano istniejących stopni przy wyjściu na korytarz z sali komputerowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. W. domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ wyższego stopnia. Zaskarżonym postanowieniem podjętym w dniu 24 maja 2004r. o nr. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art.138 § 1 pkt1 Kpa oraz art.50 ust.1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art.71 ust.3, art.80 ust.2 pkt 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 71 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym polegająca na przeróbce pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczeniu do użytku publicznego pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie, wymaga pozwolenia właściwego organu. W tym przypadku nie uzyskano wymaganego pozwolenia. Organ ocenił, że ze względów bezpieczeństwa przed rozstrzygnięciem sprawy konieczne jest wstrzymanie użytkowania lokalu kawiarenki internetowej, na podstawie art. 50 ust.1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3. Organ powołał się uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2001r. sygn. akt II SA/Gd 73/99, z którego wynika, że odpowiednie stosowanie przepisów art. 50 i art. 51 z związku z art. 71 ust.3 Prawa budowlanego oznacza, iż należy je dostosować do sytuacji faktycznych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Odpowiednie zastosowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 4 do dokonanej już zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części polega na tym, że znajdzie ono zastosowanie tylko wówczas, gdy nowy sposób użytkowania obiektu wymaga natychmiastowego zaprzestania. W sprawie pomieszczeń piwnicznych zamienionych na salę komputerową z zapleczem zachodziła taka potrzeba, bowiem były one użytkowane w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. W. wskazując, iż jego firma zainwestowała w urządzenia i poniosła koszty adaptacyjne ponieważ uzyskała wstępną zgodę od P.W.J.S; PIP, PPIS. Ponadto w odpowiedzi na pismo o zmianę sposobu użytkowania do Wydziału Urbanistyki i Architektury skarżący otrzymał informację, że w przypadku, gdy jest to własny lokal użytkowy to nie ma potrzeby zmiany sposobu użytkowania. Jeśli chodzi o bezpieczeństwo skarżący wykona wejście od zaplecza. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badając zatem legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona o tyle, że opisane wyżej postanowienie w części narusza prawo, natomiast z przyczyn innych niż wskazane w skardze. Należało mieć przy tym na względzie treść art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Jest niesporne w sprawie, że inwestor - skarżący - dokonał adaptacji części pomieszczeń magazynowych sklepu spożywczego, usytuowanych w piwnicy budynku położonego w S. przy ul. G., dla prowadzenia innej działalności gospodarczej, tzw. "kawiarenki internetowej". W tym celu, jak wynika z prawidłowych ustaleń organów oraz protokołu oględzin przedmiotowych pomieszczeń sporządzonego 16 marca 2004r., wykonał prace budowlane polegające na wydzieleniu pomieszczeń poprzez postawienie ścianki gipsowo – kartonowej i urządzeniu wc, natrysku i pomieszczenia wypoczynkowego oraz "zaślepieniu drzwi" do pomieszczenia sali komputerowej. Jest również niesporne, że inwestor nie posiadał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń używanych uprzednio jako zaplecze sklepu – wniosek w tej sprawie złożony w dniu 21 listopada 2003r. do właściwego wówczas organu architektoniczno – budowlanego został przez skarżącego wycofany w dniu 28 listopada 2003r. (vide: protokół oględzin k. 14-15, fotokopia wniosku k. 17). Tym samym za prawidłowe uznać trzeba wszczęcie z urzędu i prowadzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń, w celu ustalenia, czy odmienne od dotychczasowego użytkowanie pomieszczeń piwnicy objęte jest dyspozycja przepisu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Z kolei według ust. 2 przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z ust. 3 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jak wynika z uzasadnienia decyzji obu organów stwierdziły one samowolną zmianę sposobu użytkowania oraz naruszenie warunków technicznych pomieszczeń przeznaczonych dla prowadzenia sali komputerowej z zapleczem gastronomiczno – socjalnym poprzez naruszenie przepisów bezpieczeństwa pożarowego, odnoszącego się do obniżenia oraz zmniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej, poniżej minimalnych wielkości określonych § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Podkreślić należy, że skarżący nie kwestionuje ustaleń organów co do szerokości i wysokości piwnicznego korytarza będącego jedyną drogą ewakuacyjną z pomieszczeń przeznaczonych na "kawiarenkę" internetową, dokonanych na podstawie szkicu sporządzonego przy oględzinach obiektu w dniu 16 marca 2004r., tym samym ocena organów co do naruszenia wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. jest zdaniem Sądu prawidłowa. Prawidłowa jest również ocena, iż skarżący dopuścił się samowolnie zmiany sposobu użytkowania, bowiem udostępnienie do użytku publicznego pomieszczenia przeznaczonego dotychczas do użytkowania jako zaplecze magazynowe sklepu spełnia wymogi art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu art. 71 Prawa budowlanego organ stosuje odpowiednio przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. Odpowiednie stosowanie wymienionych przepisów oznacza, iż stosując należy je dostosować do sytuacji faktycznych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter tymczasowy i zabezpieczający, zatem jego odpowiednie stosowanie do dokonanej już zmiany sposobu użytkowania polega na tym, że znajdzie on zastosowanie tylko wówczas, gdy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego wymaga natychmiastowego zaprzestania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2001r., sygn. akt II S.A./Gd 73/99, nie publ.). W tym kontekście wstrzymanie użytkowania pomieszczeń piwnicznych przeznaczonych na salę komputerową z zapleczem, w warunkach określonych art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego należy uznać za prawidłowe. Podkreślić trzeba, że nawet właściciel nieruchomości musi uzyskać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli jest to zmiana w rozumieniu art. 71 ust. 2 (por. wyrok NSA, jw.). Zawarte w art. 71 ust. 1 odesłanie do art. 32 ustawy Prawo budowlane oznacza, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania może być wydane po uzyskaniu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń i opinii, przy zachowaniu określonego tym przepisem trybu. W aktach administracyjnych znajdują się fotokopie postanowień podjętych na podstawie art. 106 kpa - Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 5 listopada 2003r. nr [...] wyrażającego zgodę na obniżenie poziomu podłogi poniżej terenu oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 grudnia 2003r. nr [...] uzgadniającego (z uwagami) projekt technologiczny adaptacji. Skarżący powołuje się na wymienione postanowienia we wniosku z dnia 21 listopada 2003r. o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania. Wymaga jednak podkreślenia, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zostało zainicjowane pismem Komendy Miejskiej Straży Pożarnej z dnia 23 lutego 2004r. nr [...], z którego wynika, iż R. W. zwracając się do Straży o odbiór kawiarenki internetowej nie przedstawił dokumentacji budowlanej dotyczącej lokalu. Postanowienie PINB z dnia 21 marca 2004r., poza wstrzymaniem użytkowania przedmiotowych pomieszczeń, zawiera zakaz wejścia do tych pomieszczeń osobom trzecim, użytkownikom sprzętu komputerowego. Stosownie do przepisu art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z ust 2 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W ocenie Sądu nałożony wymienionym postanowieniem zakaz wejścia do pomieszczeń osobom trzecim zapadł z rażącym naruszeniem przytoczonego wyżej przepisu prawa materialnego. Postanowienie o wstrzymaniu wydane na podstawie art. 50 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie może obejmować nakazów nie objętych dyspozycją cytowanego przepisu. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji w części dotyczącej zakazu wejścia do pomieszczeń. W pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ postanowienie w części wstrzymującej zmieniony sposób użytkowania jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd w wyroku obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. Stosownie do tego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny określił, że obie zaskarżone decyzje w opisanej wyżej części nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia wyroku.