II SA/Gd 404/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej jako PINB, postanowieniem z 17 listopada 2010 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane wstrzymał skarżącemu K. R. prowadzenie robót budowlanych przy obiektach budowlanych wybudowanych na terenie działek nr [...] i [...], położonych w Z. obr. geodezyjny W. K., gmina K., tj.: wiacie o wymiarach 5,20 m na 7,0 m z tarasem niezadaszonym 2,9 m na 5,20 m zlokalizowanej na działce nr [...]; obiekcie budowlanym pełniącym funkcję sanitarną o wymiarach 1,3 m na 1,3 m zlokalizowanym na terenie działki nr [...]; obiekcie budowlanym - suchym ustępie o wymiarach 1,0 m na 1,3 m zlokalizowanym na terenie działki nr [...] oraz obiekcie budowlanym - suchym ustępie o wymiarach 1,0 m na 1,3 m zlokalizowanym na terenie działki nr [...]. Jednocześnie organ nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni wskazanych dokumentów. Postanowienie zostało wydane w sprawie dotyczącej wybudowania w warunkach samowoli budowlanej obiektów budowlanych wymagających uzyskania przed ich wybudowaniem pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł na powyższe postanowienie zażalenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej jako PWINB, postanowieniem z 14 marca 2011 r. stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że ustawodawca nie przewidział trybu zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W przytoczonym przepisie brak bowiem stwierdzenia, że na postanowienie przysługuje zażalenie. K. R. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucił obrazę prawa materialnego, a w szczególności art. 49b ust. 4 poprzez umieszczenie w postanowieniu pouczenia, iż nie służy na nie zażalenie, podczas gdy przepis ten stanowi, że na postanowienie zażalenie przysługuje, jeśli ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W zaskarżonym postanowieniu takie wyliczenie się znajduje. Skarżący wniósł nadto o zastosowanie zasady proporcjonalności w naliczaniu opłat legalizacyjnych. Odpowiadając na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że dotyczące opłaty legalizacyjnej postanowienie oparte na art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego jest wydawane po uprzednim spełnieniu przez inwestora obowiązku z wcześniejszego postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Organ I instancji w wydanym postanowieniu poinformował jedynie o wysokości ewentualnej opłaty legalizacyjnej. Informacja ta nie stanowi ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia w trybie art. 49 ust.1 ustawy Prawo budowlane, na które to przysługuje zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy z 7 lipca 2004 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), a dotyczącego wybudowania przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działek położonych w Z. obr. geod. W. K.: wiaty o wymiarach 5,20 m na 7,0 m z tarasem niezadaszonym 2,9 m na 5,20 m zlokalizowanej na działce nr [...], obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitarną o wymiarach 1,3 m na 1,3 m zlokalizowanego na terenie działki nr [...], obiektu budowlanego - suchego ustępu o wymiarach 1,0 m na 1,3 m zlokalizowanego na terenie działki nr [...] oraz obiektu budowlanego - suchego ustępu o wymiarach 1,0 m na 1,3 m zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. Wbrew twierdzeniom skargi podstawę prawną wydanego przez PINB postanowienia stanowił wyłącznie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Treść tego unormowania jest następująca: jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Stosownie natomiast do art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie zaś z treścią art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Przede wszystkim stwierdzić należy, że postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest rozstrzygnięciem wydanym w toku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, które kończy się dopiero nakazem rozbiórki albo legalizacją samowolnie wybudowanego obiektu. Tym samym możliwość wniesienia zażalenia wynikać musiałaby wyraźnie z treści przepisu prawa. Ani w Kodeksie postępowania administracyjnego, ani też w Prawie budowlanym ustawodawca nie przewidział zażalenia na postanowienie nakładające na inwestora obowiązek na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. Stwierdzić zatem należy, że nie jest dopuszczalne zaskarżenie zażaleniem takiego postanowienia. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie również w orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z 30 czerwca 2010 r. w sprawie II OSK 1169/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że trafnie stwierdził w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, że organ I instancji w swoim postanowieniu wskazał jedynie informacyjnie wysokość przyszłej ewentualnej opłaty legalizacyjnej, nie dokonując rozstrzygnięcia w tym zakresie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego może być bowiem podjęte dopiero na dalszym etapie postępowania - w odrębnym postanowieniu, po spełnieniu warunków do legalizacji samowoli budowlanej, a więc po wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniu wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Jedynie na wydane na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie. Postanowienie organu I instancji nie zostało jednakże wydane na podstawie art. 49 ust. 1 lecz na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W tej sytuacji zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia na podstawie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.