II SA/Gd 405/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skarg S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 26 września 2006 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazał Państwu B. i S. K. rozbiórkę budynku usytuowanego w południowo- zachodniej części działki nr [...] przy ul. Z. [...] w R., na granicy z działką nr [...]. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek R. Z. - współwłaścicielki działki nr [...]. W dniu 14 czerwca 2006 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził wizję lokalną przedmiotowej działki. Podczas oględzin stwierdzono, że kwestionowany obiekt jest parterowym budynkiem murowanym z dachem 4 – spadowym, krytym dachówką oraz, że znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], a dach tego obiektu wystaje poza obrys działki nr [...]. Obiekt w elewacji północnej posiadał wrota garażowe, do których prowadził utwardzony podjazd co sugerowało, że pełni funkcję garażu. W dniu 21 czerwca 2006 r. do siedziby inspektoratu na wezwanie zgłosił się S. K. i oświadczył, nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu. Ponadto ustalono, że pozwolenie na budowę z dnia 14 czerwca 1997 r. przewidywało możliwość wybudowania na działce nr [...] jedynie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, szczelnego zbiornika na ścieki, przyłącza wodociągowego oraz przyłącza gazowego. W projekcie zagospodarowania będącym załącznikiem do wyżej wymienionej decyzji nie figurował budynek garażowy. W 1998 r. zakończono budowę budynku mieszkalnego, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem. S. K. wyjaśnił, że budynek garażowy został zaadaptowany na garaż w 1998 r., z budynku służącego do magazynowania materiałów w trakcie budowy budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek wybudowany został po 1996 r., ponieważ na mapie służącej do celów projektowych, aktualnej na dzień 25 października 1996 r. - obiekt ten nie figurował. Na podstawie dowodów, oraz oświadczenia S. K. uznano, że właściciele nie posiadali pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Organ uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego, bowiem budowę zakończono w 1998 r. Jak ustalono podczas postępowania administracyjnego przedmiotowy obiekt pełni obecnie funkcję garażu. W związku z ze stwierdzeniem, że zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego samodzielnie zbadał obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy P. w R., na ternie której znajduje się przedmiotowa działka. Zgodnie z planem opublikowanym w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z dnia 10 lipca 2000 r. działka nr [...] leży w obszarze jednostki 10 MU. Z załącznika graficznego do tekstu planu wynikało, że przedmiotowy budynek znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Ponadto usytuowanie budynku garażu na granicy z działką sąsiednią naruszało przepis §12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącego minimalnych odległości budynku od granicy działki. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i S. K. żądając jej uchylenia, oraz umorzenia postępowania, ewentualnie ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołujący się zakwestionowali samodzielne przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania rozpoznawczego, co do stanu prawnego umożliwiającego legalizację obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co w ich ocenie jest niedopuszczalne. Odwołujący podnieśli również, że zostali nieprawidłowo powiadomieni o wizji lokalnej. Ich zdaniem stwierdzenie, że doręczenie ze skutkiem art. 44 k.p.a. zawiadomienia było prawidłowe jest nieprawdziwe i rażąco narusza zasadę zaufania obywatela do organów państwa. Ponadto podkreślono, że przedmiotowy obiekt, przekształcony w garaż, był posadowiony na działce jeszcze przed zakupieniem tej nieruchomości przez odwołujących się. Obiekt ten zawsze był zadaszony, nowi właściciele jedynie dokonali naprawy i wzmocnienia zadaszenia, kierując się estetyką i wyglądem nowo wybudowanego domu mieszkalnego oraz zasadami bezpieczeństwa. Na poparcie swojego stanowiska strony postępowania przedłożyły oświadczenie poprzednich właścicieli, którzy wyrazili zgodę na zaadoptowanie przedmiotowego budynku na garaż. Odwołujący wywodzili także, że skoro budynek istniał przed 1995 r., to organ zastosował nieprawidłową podstawę prawną, powinien był bowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 sierpnia 2007 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sporządzonej w skali 1: 1 000, stanowiącej wyrys z jednostki ewidencyjnej Miasta sporządzonej w dniu 18 maja 2006 r. wynika, że przedmiotowy budynek usytuowany na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] w dniu sporządzania mapy już istniał. Skoro pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydane zostało w dniu 14 czerwca 1997r., brak było w ocenie organu odwoławczego, podstaw do potraktowania przedmiotowego budynku jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy zgodnie z przepisami art. 29 ust 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że niezależnie od wstępnych ustaleń Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był przeprowadzić całość procedury przewidzianej w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego obowiązkiem inwestora (sprawcy samowoli budowlanej) jest przedłożenie zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami planu przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i S. K. żądając jej uchylenia. Zarzucono naruszenie art. 6, 7 i 10 k.p.a. oraz rażącego naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponownie zarzuty przedstawione w odwołaniu. Podkreślono także, że rozstrzygnięcia obu organów zapadły na podstawie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy oraz wadliwej subsumcji przepisów prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która badana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W postępowaniu sądowoadministracyjnym ocenie podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). W wyniku dokonanej oceny Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja kasacyjna organu drugiej instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa. Skarga nie jest zatem zasadna. Stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać przyczyny przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości może mieć miejsce wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenie go w znacznej części konieczne jest, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej części tego postępowania. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001r., IV SA 208/99, LEX nr 54745). W przedmiotowej sprawie wskazaną przez organ drugiej instancji przesłanką, która uzasadniała uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było, w jego ocenie, pominięcie postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, polegającego na wezwaniu inwestora do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy uznał za naruszenie procedury działanie Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegające na wystąpieniu do Urzędu Miasta o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie przedmiotem nieruchomości, oraz także w konsekwencji wyciągniecie własnych wniosków. Przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jasno wskazuje, że badania zgodności inwestycji z planem dokonuje wójt, burmistrz, prezydent wydając stosowne zaświadczenie. Organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do samodzielnego stwierdzenia, że dana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto strony postępowania przedstawiały szereg wątpliwości co do prawidłowości ustalanego stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy kompetentny jest jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu wymienione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przyczyny uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpoznania umożliwi ponowne zbadanie stanu faktycznego sprawy, czego zresztą żądali skarżący twierdząc, że w toku postępowania organ nie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności powstania przedmiotowego obiektu budowlanego. Przeprowadzenie ponownego postępowania daje możliwości ponownego zbadania sprawy. Skarżący na nowo będą mogli przedstawić swoje wątpliwości, które organ będzie miał obowiązek wyjaśnić. Podsumowując, organ odwoławczy nie mógł samodzielnie rozstrzygnąć sprawy, bowiem do podjęcia merytorycznej decyzji potrzebne było ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. Przeprowadzenie zaś całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające stronę służącego jej prawa odwołania. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.