II SA/Gd 405/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. M. R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2022 r., nr WOP.7722.231.2021.HB w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postepowania legalizacyjnego oddala skargę. K. R. (dalej: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2022 r. w sprawie WOP.7722.231.2021.HB na mocy, którego uchylono zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 16 listopada 2021 r. oraz odmówiono K. R. wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f ustawy Prawo budowlane dot. budynku mieszkalnego, wzniesionego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S., gm. L. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 20 października 2021 r. strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (dalej: "organ I instancji") z wnioskiem m.in. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego wzniesionego na terenie działek nr [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym S., gmina L. Na mocy postanowienia z wydanego w dniu 16 listopada 2021 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie odmówiono wnioskodawcy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, parterowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] i [...] położonej w obrębie geodezyjnym S., na terenie Gminy L. w trybie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz.U.2020r, poz. 1333 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku stwierdził, że nie może wszcząć postępowania, gdyż przedmiotowa sprawa została rozpatrzona decyzją nr PINB.7141.Li.4.1996.ZT. z dnia 07 maja 2018 r. Wówczas Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie nakazał stronie rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie dz. nr [...] i [...] położonej w obrębie geodezyjnym S., na terenie Gminy L., budynek mieszkalny o wymiarach w rzucie 10,20m x 6,40m z wysuniętym tarasem od strony drogi oraz wieżyczką narożną o wymiarach 3,00m x 3,50m. Od w/w decyzji nakazu rozbiórki strony postępowania nie odwołały się w ustawowym terminie, w związku z czym niniejsza decyzja stała się ostateczna. W związku z powyższym zostało zakończone postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. Organ I instancji nadmienił także, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), ustawodawca wprost podał, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) decyzję o nakazie rozbiórki. Dodatkowo poinformowano, że tryb uproszczonego postępowania administracyjnego dotyczy obiektów budowlanych, których od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. W ocenie organu I instancji nie można uznać za zakończoną budowę budynku mieszkalnego w stanie surowym otwartym, bez przyłączy do mediów (ustalenia do protokołu nr PINB. 7141.Li.8.1996.ZT. z dnia 6 września 2017 r.). Na skutek wniesionego odwołania od powyższego rozstrzygnięcia , w efekcie kontroli instancyjnej w dniu 11 lutego 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz odmówił wnioskodawcy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f ustawy Prawo budowlanego dot. budynku mieszkalnego, wzniesionego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S., gm. L. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przytoczeniu przepisów wskazał, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej następuje w sytuacji, gdy jego wszczęcie uniemożliwiają uzasadnione przyczyny. Użyte określenie ma charakter szerokiej przedmiotowo klauzuli, zaś jedną z przytoczonych sytuacji wskazanej w treści omawianego przepisu uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego jest wniesienie żądania przez osobę, nie legitymującą się przymiotem strony. Natomiast jeśli chodzi o znaczenie użytego określenia "z innych uzasadnionych przyczyn" to zauważono, że przyczyny te mogą mieć charakter wyłącznie formalny zarówno podmiotowy jak i przedmiotowy. Zatem w ocenie organu II instancji niedopuszczalne jest zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. w oparciu o przyczyny o charakterze merytorycznym. Badanie tych ostatnich staje się możliwe dopiero po wszczęciu postępowania, a więc na kolejnym jego etapie. W rozpatrywanej sprawie postępowanie nie może zostać wszczęte "z innych uzasadnionych powodów". Postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. nr [...] i [...] w miejscowości S., gmina L. zostało zakończone decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w Kościerzynie nr UAN-7355/Li 14/2/96 z dnia 8 października 1996r. wydaną w trybie art. 48 Prawa budowlanego nakazującą M. R. jego rozbiórkę. Następnie na wniosek M. R. w tutejszym organie toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, zakończone decyzją ostateczną nr WOP.771.3.86.2016.HB z dnia 17 maja 2017r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kościerzynie nr UAN-7355/U 14/2/96 z dnia 8 października 1996r. w trybie art. 156 §1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszym toku sprawy M. R. w dniu 4 sierpnia 2017r. umową darowizny przekazał "niezabudowaną nieruchomość gruntową objętą księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Kościerzynie swojemu synowi- tj. skarżącemu. Następnie organ I instancji postanowieniem nr PINB.7141.U.4.1996.ZT z dnia 17 października 2017 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zobowiązał nowego właściciela nieruchomości do przedłożenia określonych w tym postanowieniu dokumentów. Wobec niespełnienia przez stronę obowiązku nałożonego w/w postanowieniem, organ I instancji decyzją nr PINB.7141.LL4.1996.ZT z dnia 7 maja 2018r. w trybie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego nakazał w/w rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S. w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie, zatem stała się ona ostateczna i prawomocna. Organ II instancji wobec powyższego nadmienił, że skoro w obiegu prawnym znajduje się decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę obiektu, jej istnienie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w tej samej sprawie. Co więcej, ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie legalizacji tego obiektu dotyczyłoby sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w cytowanym art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem z uwagi na ten fakt nie ma możliwości podjęcia postępowania legalizacyjnego wobec budynku, dla którego orzeczono nakaz rozbiórki. Dnia 25 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga strony na wyżej wskazane postanowienie organu II instancji, któremu zarzucono: 1. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 49f Ustawy Prawo Budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, co doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej; 2. Naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 61a § 1 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w sprawie postępowanie w trybie uproszczonej legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 49f Ustawy Prawo Budowlane nie może być wszczęte; 3. Naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 97 § 1 punkt 4 KPA poprzez niezawieszenie postępowania, podczas gdy z treści uzasadnienia wprost wynika, że do odrębnego postępowania został przekazany wniosek Skarżącego o uchylenie prawomocnego orzeczenia decyzji nr PNIB.7141.Li.1996.ZT nakazującej rozebrać samowolnie wybudowany obiekt mieszkalny, podczas gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od wskazanego rozstrzygnięcia, które w przypadku uwzględnienia powoduje, że możliwym jest wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek Skarżącego o legalizację samowoli budowlanej; 4. Naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 107 § 1-3 KPA w zw. z art. 7 KPA poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów strony, które zgłosiła w rozpatrywanym przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażaleniu, co doprowadziło do pominięcia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kluczowego zarzutu w sprawie wskazanego w pkt. 2 i 3 zażalenia, co tym samym świadczy o zaniechaniu podjęcia przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec powyższego wniesiono m.in. o uchylenie postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2022 roku wydanego w sprawie o sygn. akt: WOP.7722.231.2021.HB oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 16 listopada 2021 roku wydanego w sprawie o sygn. akt: PINB.7i4i.Li.4.i996.ZT. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od 1996 roku organ, pomimo wydania decyzji o nakazie rozbiórki akceptował posadowiony na nieruchomości budynek i nie podejmował działań zmierzających do jego rozbiórki. Co więcej, brak jest przeszkód związanych z zagospodarowaniem przestrzennym nieruchomości według właściwości obszaru, ponieważ znajdujące się w sąsiedztwie działek numer [...] i [...] działki zabudowane są domami jednorodzinnymi o charakterze mieszkalnym, tj. o tym samym charakterze co budynek należący do skarżącego. Ponadto wymienione przez organ przesłanki uniemożliwiające wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej nie zostały rozpatrzone w pełnym zakresie, w jakim został złożony wniosek o uproszczoną legalizację samowoli budowlanej. W treści wniosku z dnia 21 października 2021 roku skarżący wskazał, że wniósł o uchylenie orzeczenia numer PINB.7141.0.4.1996.ZT wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującego rozebrać samowolnie wybudowany budynek mieszkalny, z uwagi na słuszny interes wnioskodawcy (skarżącego) powołując się na art. 155 KPA. W ocenie skarżącego, postanowieniem odmawiającym wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego Organ przedwcześnie rozpoznał sprawę i nie uznał słusznego interesu skarżącego. Należy wskazać, że budynek zlokalizowany na działkach [...] i [...] jest budynkiem mieszkalnym, sąsiadującym z innymi budynkami o tożsamym charakterze, a aktualny stan budynku pozwała na wykończenie budynku do stanu odpowiadającemu prawem, a zatem nie stanowi on zagrożenia dla korzystania z niego. Strona podniosła również, że w momencie kiedy nabyła nieruchomość, norma umożliwiająca legalizacje samowoli budowlanej w trybie uproszczonym nie obowiązywała, a tym samym nie mogła ona wówczas znaleźć zastosowania. W międzyczasie stan prawny się zmienił i pojawiła się możliwość skorzystania z nowego trybu, nieznanego wcześniej ustawie. Skarżący podjął w tym zakresie działania, których celem było doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Nieracjonalnym w świetle zasad doświadczenia życiowego byłoby doprowadzenie do rozbiórki budynku, jeżeli wciąż nie został rozpoznany wniosek o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego organ naruszył art. 97 § 1 punkt 4 KPA poprzez niezawieszenie postępowania, podczas gdy z treści uzasadnienia wprost wynika, że do odrębnego postępowania został przekazany wniosek skarżącego o uchylenie prawomocnego orzeczenia decyzji nr PNIB.7141.Li.1996.ZT nakazującej rozebrać samowolnie wybudowany obiekt mieszkalny, a rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od wskazanego rozstrzygnięcia, które w przypadku uwzględnienia powoduje, że możliwym jest wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek skarżącego o legalizację samowoli budowlanej. Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu, wskazującym, że w sprawie nie może mieć zastosowanie art. 49f ustawy Prawo Budowlane. Nowelizacja obowiązująca od dnia 19 września 2020 r. wprowadziła do Prawa budowlanego uproszczoną procedurę legalizacyjną, która zdaniem wnioskodawcy powinna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany w 1994 roku, a zatem od dnia zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Procedura uproszczonego postępowania legalizacyjnego wychodzi z założenia, że jeśli przez 20 lat od chwili zakończenia budowy obiektu budowlanego, właściwe organy nie podejmowały kroków w celu jego rozbiórki lub przebudowy, to znaczy, że akceptowały ten stan - co na gruncie niniejszej sprawy znajduje potwierdzenie. Jeden z celów uproszczonej procedury legalizacyjnej zakłada, że skoro samorząd terytorialny przez 20 lat akceptował obiekt budowlany, zwłaszcza mając świadomość istnienia takiego obiektu przy ustalaniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezasadnym jest teraz kwestionowanie niezgodności takiego obiektu z planem miejscowym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2022 r. w sprawie WOP.7722.231.2021.HB na mocy, którego uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 16 listopada 2021 r. oraz odmówiono K. R. wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f ustawy Prawo budowlane dot. budynku mieszkalnego, wzniesionego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S., gm. L. Wydane w sprawie orzeczenia organów administracji publicznej wydane zostały na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Jako okoliczność uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wskazano inne uzasadnione przyczyny wynikające z treści art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zgodnie z którym nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Przywołany wyżej art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane wprowadzony został na mocy art. 1 pkt 37 przywołanej wyżej ustawy i stanowi, że w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z dnia 7 maja 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie nakazał stronie rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie dz. nr [...] i [...] położonej w obrębie geodezyjnym S., na terenie Gminy L., budynek mieszkalny o wymiarach w rzucie 10,20m x 6,40m z wysuniętym tarasem od strony drogi oraz wieżyczką narożną o wymiarach 3,00m x 3,50m. Tym samym w przedmiotowej sprawie zaistniała przeszkoda wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowiąca jednocześnie uzasadnioną przyczynę, o której stanowi art. 61a ust.1 K.p.a. Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące nierozpoznania wniosku o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę nie ma istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Należy bowiem zauważyć, iż w dniu wydania zaskarżonego postanowienia decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 7 maja 2018 r. nakazująca stronie rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie dz. nr [...] i [...] położonej w obrębie geodezyjnym S., na terenie Gminy L. była ostateczna i wiążąca dla skarżącego. Nie mają także znaczenia dla niniejszej sprawy okoliczności związane z brakiem wykonania wzmiankowanej decyzji, albowiem przeszkodą do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie jest samo wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) skargę oddalił.