II SA/Gd 4050/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2001r., nr [[...]] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia 20 grudnia 2000r. Nr [[...]] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Budowa Trasy [[...]] w T. na odcinku od P. do ul. Ł.". Decyzję wydano na podstawie art. 39, 40, 42 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), art. 104 i art. 130 Kpa, miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [[...]] (Dz.Urz.Woj.[[...]]. ) z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałami Rady Miejskiej. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa inwestycja jest wprowadzona do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. w T. zarzucając naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i domagając się uchylenia decyzji. Skarżący twierdził, iż przedmiotowe rozwiązanie komunikacyjne spowoduje znaczne zwiększenie natężenia ruchu od ronda P. do ul. W. oraz na ul. W. na odcinku od ul. P. do ul. G. Pogorszeniu ulegnie stan środowiska. Trasa ta usytuowana jest z bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, będzie uciążliwa dla mieszkańców tych budynków i wpłynie szkodliwie na ich stan zdrowia. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 października 2001r. Nr [[...]] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 40 ust. 1 i art. A3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, powołanych wyżej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. T. zatw. Uchwałą M.R.N. nr [[...]] z dnia 27 stycznia 1986r. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż postanowieniem z dnia 9 marca 2001r. nr SKO [[...]] organ odwoławczy zawiesił postępowanie w sprawie, gdyż rozpatrzenie odwołania wymagało rozstrzygnięcia wstępnego jakim było ustalenie, czy właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których mają być realizowane inwestycje liniowe są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc czy przysługuje im odwołanie od wydanych w tym zakresie decyzji. W dniu 28.05.2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę sygn. akt OPS 1/01 o następującej treści: "Właściciel nieruchomości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod inwestycję liniową (art.46 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, niezależnie od tego kto jest wnioskodawcą wydania takiej decyzji". Powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniło wątpliwości prawne dotyczące ustalenia stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej trasy N. w T. i wobec tego, iż ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30.08.2001r. nr [[...]] podjęło postępowanie w sprawie odwołania A. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym. Rozpatrując wniosek zainteresowanego o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy organ administracji bada przede wszystkim zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego planu. W niniejszej sprawie, zgodnie z obowiązującym "Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. T." zatwierdzonym uchwałą MRN nr [[...]] z 27.01.1986 r. lokalizację przedmiotowej trasy komunikacyjnej przewidziano w obrębie dwóch jednostek planistycznych o następujących ustaleniach: - 0.20.KGt 2/2 - Nowoprojektowana trasa główna tranzytowa czteropasowa na odcinku mostowym sześciopasowa. Szerokość 60-70m. W ciągu trasy przeprawa mostowa nad drogą wodną [[...]] / szerokość przęsła żeglownego - 50 m; wysokość spodu konstrukcji mostu ponad najwyższą wodę żeglowną - 5,5 m/. W T. najwyższa woda żeglowna wynosi 720 cm od zera wodowskazowego. W okresie kierunkowym ulica pełnić będzie funkcje trasy ekspresowej obszarowej. Przebieg trasy w sąsiedztwie Oś. C. i H. S. wymaga zastosowania ekranu akustycznego. Linia zabudowy 150 m od krawędzi jezdni. - S.109.Kgo - 2/2 - Ulica główna obszarowa czteropasowa z linią tramwajową w pasie środkowym- adaptacja. Szerokość w liniach rozgraniczających 55 m. Jak wynika z załączonego do akt sprawy wyrysu i cytowanego wyżej wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno w jego części graficznej jak i opisowej zawarta została norma, która określa granicę sposobu zagospodarowania terenu. W niniejszym przypadku będą to trasy komunikacyjne dla których o ustalenie warunków zabudowy I zagospodarowania terenu wystąpił zainteresowany. W świetle przepisu art. 43 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania nie dała więc podstaw organowi I instancji do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym rozstrzygnięciem w ramach procesu inwestycyjnego związanego ze zmianą zabudowy i zagospodarowania terenu i stanowi jedynie potwierdzenie hipotetycznej możliwości realizacji zamierzenia w niej skonkretyzowanego. Uprawnia inwestora do podjęcia następnych działań mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem, że muszą zostać spełnione także wszystkie pozostałe warunki wymagane obowiązującymi przepisami prawa I ustalone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ocena zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami prawa może być więc dokonana w granicach jakie dla tego etapu obowiązują. Zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589), przedmiotowa trasą komunikacyjna została zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Przepis art. 41 ust. 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakładał na zainteresowanego obowiązek załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oceny oddziaływania na środowisko, sporządzonej przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Obowiązek ten został wykonany, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana po uzgodnieniu między innymi ze starostą w zakresie ochrony środowiska (postanowienie z dnia 11.09.2000 r. znak: [[...]]) oraz z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym (postanowienie z dnia 10.01.2000 r. znak: [[...]]). Powyższe uzgodnienia zostały podjęte na podstawie opracowanej oceny oddziaływania na środowisko, co spełniało wymóg wynikający z art. 40 ust. 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena oddziaływania na środowisko projektowanej Trasy wykazując, że będzie ona stwarzać określone uciążliwości w rejonie jej przebiegu, zawiera również wnioski i zalecenia, które powinny być spełnione na etapie projektowania inwestycji, celem ograniczenia ponadnormatywnego oddziaływania trasy do wartości dopuszczalnych. Obowiązek uwzględnienia w rozwiązaniach projektowych inwestycji środków minimalizujących jej niekorzystne oddziaływanie na środowisko, a tym samym zdrowie ludzi, został również zawarty w postanowieniach organów uzgadniających oraz w zaskarżonej decyzji, której integralną część stanowi ocena oddziaływania na środowisko. Sytuowanie tras komunikacyjnych w sposób nie naruszający interesów osób trzecich wynika także z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 póz. 430). Zawarty w pkt 8 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunek projektowania budynku zgodnie z przepisami cyt. rozporządzenia zobowiązuje inwestora, w następnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest sporządzenie projektu budowlanego. do takiego projektowania obiektu, które powinno uwzględniać ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności między innymi: ochrona obiektów i obszarów przed hałasem i wibracjami, ochrona powietrza i zagospodarowanie terenów zieleni. Przepisy powyższe należą do materii prawa budowlanego. Rozstrzyganie o szczegółowych rozwiązaniach technicznych drogi i środków ograniczających jej uciążliwe oddziaływanie wykracza poza zakres postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i nie będzie mogło być wydane jeżeli inwestor, przed jego uzyskaniem, nie zaprojektuje inwestycji zgodnie zawartymi w niej warunkami. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przedmiotowa decyzja obejmuje etapową realizację trasy. Wykonanie spinki do P., która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T. nie było uwzględniane jako element Trasy, spowoduje zmianę przebiegu trasy, nastąpi znaczne zbliżenie do osiedli mieszkaniowych. To rozwiązanie komunikacyjne spowoduje znaczne zwiększenie natężenia ruchu od ronda P. do ul. W. oraz na ul. W. na odcinku od ul. P. do ul. G. Pogorszeniu ulegnie stan środowiska. Trasa ta usytuowana jest z bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, będzie uciążliwa dla mieszkańców tych budynków i wpłynie szkodliwie na ich stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. , z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ administracji nie naruszył prawa. Dokonanie decyzją organu administracji ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe tylko wówczas, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planistycznymi zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W przeciwnym razie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest dotknięta wadą, a w konsekwencji jest nieważna (art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe przepisy ustawy wskazują, że decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie mają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który posiada rangę przepisu prawa gminnego, a organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. W przedmiotowej sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego uchwałą MRN nr [[...]] z 27 stycznia 1986r. przewidują lokalizację przedmiotowej trasy komunikacyjnej w obrębie dwóch jednostek: 0.20.KGt 2/2 i S.109.Kgo 2/2. Plan w części graficznej i opisowej przewiduje na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lokalizację tras komunikacyjnych. Z tego też powodu nie ma podstaw do uznania, żeby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu administracji pierwszej instancji w jakimkolwiek stopniu naruszały prawo. Argumenty skarżącej dotyczące rozbieżności koncepcji ulicy i jej rzeczywistej budowy, nie zasługują na uwzględnienie, dotyczą one bowiem projektu drogi i jego realizacji a nie sprzeczności inwestycji polegającej na budowie spinki i wytyczeniu przebiegu trasy z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia wpływu budowy spinki na nieruchomości A. podlegać może badaniu w toku postępowania przed organami administracji architektoniczno - budowlanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Te właśnie organy badają bowiem konkretne rozwiązania architektoniczne i konstrukcyjne zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Zarzut skarżącej, iż decyzja przesądza o lokalizacji trasy blisko zabudowy mieszkalnej jest niezasadny, przepisy prawa nie nakładają bowiem na organ, wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązku uzasadnienia lokalizacji inwestycji lecz obowiązek zbadania jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów szczególnych. Przepis art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujący w dacie rozstrzygnięcia, zabrania organom administracji odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść ustawy zakreśla zatem granice badania przez organ administracji okoliczności związanych z wydaniem decyzji, do okoliczności ściśle związanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tych granicach nakazuje badanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, jak i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Stanowisko skarżącej A., iż wydana decyzja narusza przepisy prawa dotyczące ochrony środowiska, dopuszczalnych norm hałasu, warunków jakim powinny odpowiadać budynki i drogi, są bezzasadne. Ustalone w decyzji warunki odnośnie ochrony środowiska - m.in. ustawienie ekranów akustycznych zabezpieczających zabudowę mieszkaniową przed nadmierną uciążliwością spowodowaną ruchem samochodowym - będą mogły zostać skonkretyzowane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Ponadto dopiero na etapie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zarzuty te będą mogły zostać szczegółowo rozważone. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127) orzekł jak w sentencji wyroku.