II SA/Gd 406/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2019 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 10 grudnia 2018 r. Burmistrz odmówił ustalenia inwestorowi A., lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A., zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym B., gmina K. Decyzja ta wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem o prawie wniesienia odwołania została doręczona reprezentującemu Spółkę pełnomocnikowi oraz samej Spółce. W dniu 28 grudnia 2018 r. pełnomocnik Spółki wniósł w jej imieniu odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skutek doręczenia zaskarżonej decyzji Burmistrza nastąpił wobec pełnomocnika Spółki zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 31 grudnia 2018 r., po dwukrotnej awizacji w dniach 17 grudnia 2018 r. i 27 grudnia 2018 r. Natomiast Spółce decyzja została doręczona w dniu 17 grudnia 2018 r., lecz jej wysłanie inwestorowi miało charakter jedynie informacyjny wobec brzmienia art 40 § 1 k.p.a. W związku z tym termin do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji biegł od dnia 1 do 14 stycznia 2019 r., tymczasem odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika inwestora w dniu 28 grudnia 2018 r. Sytuacja taka, tj. wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania danej czynności, nie może wywołać skutków prawnych i obliguje do stwierdzenia niedopuszczalności przedwcześnie złożonego odwołania. W skardze Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 40 § 1 i 2, art. 110 § 1, art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. W ocenie skarżącej Kolegium bezpodstawnie przyjęło, że wniesione przez pełnomocnika odwołanie jest nieskuteczne z uwagi na złożenie go przed rozpoczęciem terminu do wniesienia odwołania i pominięcie, że odwołanie to zostało wniesione w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie. Spółka wskazała, że odebrała skierowaną do niej decyzję Burmistrza w dniu 17 grudnia 2018 r. i w tym samym dniu przekazała ją pełnomocnikowi, który zapoznał się z jej treścią w celu sporządzenia środka odwoławczego. W związku z tym decyzja została doręczona zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, w dniu 17 grudnia 2018 r. Zdaniem skarżącej jeżeli rozstrzygnięcie administracyjne zostanie doręczone stronie, nawet z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., nie można twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym doręczenie decyzji Burmistrza stronie należy uznać za skuteczne w dniu 17 grudnia 2018 r., zatem złożenie odwołania przed upływem 14-dniowego terminu było w pełni prawidłowe, a dopiero złożenie środka odwoławczego w terminie wskazanym przez organ – od 1 do 14 stycznia 2019 r. – oznaczałoby uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez Kolegium oraz nadmiernego formalizmu i rygoryzmu w odniesieniu do spornej kwestii, narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W szczególności organ wskazał, że od momentu ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem ze wszystkimi skutkami prawnymi odnoszącymi się do strony i przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków w zakresie doręczenia w tym wypadku. Skoro decyzja została doręczona stronie w dniu 17 grudnia 2018 r. to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Na prawidłowy bieg tego terminu nie ma też wpływu czy i w jaki ewentualnie sposób strona poinformowała pełnomocnika o treści otrzymanej decyzji, ani to na ile były skuteczne inne czynności podejmowane przez tegoż pełnomocnika. Dopóki bowiem organ nie doręczy decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony, dopóty ustawowy termin do złożenia odwołania nie rozpocznie biegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, dokonywana przez sąd administracyjny na podstawie art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a."), doprowadziła do wniosku, że narusza ono prawo – przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd uchyla decyzje bądź postanowienia gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub stwierdza ich nieważność z przyczyn wymienionych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Niniejsza skarga została rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zdaniem sądu wojewódzkiego błędna jest konkluzja organu odwoławczego, że w ustalonych okolicznościach sprawy wniesione przez pełnomocnika skarżącej Spółki odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji jest niedopuszczalne jako przedwczesne, w rozumieniu art. 134 k.p.a., wobec czego skargę należało uwzględnić. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dnia od daty jej doręczenia. Termin ten ma charakter procesowy, a jego uchybienie powoduje, że odwołanie wniesione po upływie 14 dni jest bezskuteczne. Przywołany przepis określa także datę początkową biegu terminu dla wniesienia odwołania i jest nią data doręczenia decyzji stronie, chyba że strona ustanowiła pełnomocnika, wówczas bowiem doręczeń dokonuje się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Doręczenie decyzji organu pierwszej instancji jest zatem kluczowe dla oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania, a spór w kontrolowanej sprawie koncentruje się na doręczeniu decyzji stronie i jej pełnomocnikowi, ze wskazaniem, że tylko doręczenie pełnomocnikowi jest skuteczne. Dalszą konkluzją jest wywodzenie, że przedwczesny, a przez to niedopuszczalny, jest środek zaskarżenia wniesiony przez pełnomocnika odwołującego przed datą doręczenia jemu decyzji, jeżeli uprzednio decyzja ta doręczona została bezpośrednio stronie. W niniejszej sprawie Kolegium uzasadniając swoje stanowisko powoływało się zasadniczo na treść art. 40 § 2 k.p.a. i wypływające z niego konsekwencje. Przepis art. 40 § 1 k.p.a. wskazuje obowiązek doręczania pisma stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Natomiast z treści art. 40 § 2 k.p.a. wynika reguła obowiązku doręczania pism pełnomocnikowi, jeżeli strona go ustanowiła. Z tej reguły Kolegium wyprowadza wniosek, że odwołanie można skutecznie wnieść tylko w terminie 14 dni liczonych od dnia doręczenia orzeczenia ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi. Z tej przyczyny wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu tego terminu organ odwoławczy uznał za przedwczesne, w konsekwencji niedopuszczalne i niewywołujące skutków prawnych. Pozostaje bowiem niesporne i prawidłowo zostało ustalone przez organ, że doręczenie pełnomocnikowi dokonane w trybie zastępczym, na podstawie art. 44 k.p.a., poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, nastąpiło ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2018 r., natomiast odwołanie tenże pełnomocnik złożył w dniu 28 grudnia 2018 r. (dzień nadania w placówce pocztowej). Jednakże, zdaniem sądu, Kolegium całkowicie błędnie pominęło okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji, pomimo prawidłowego ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania Spółki, czego żadna ze stron nie kwestionowała, została także doręczona, skutecznie, samej Spółce na adres, którego strona również nie kwestionuje. Z uwagi na zawarte w decyzji pouczenie o możliwości zaskarżenia w terminie 14 dni, pełnomocnik skarżącej na zlecenie swojego mocodawcy wniósł odwołanie w terminie, liczonym od daty doręczenia stronie, które miało miejsce w dniu 17 grudnia 2018 r. Według sądu analiza przepisu art. 40 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że nie ma prawnego zakazu doręczania pism także stronie, nawet jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika. Fakt reprezentowania strony w toku postępowania przez pełnomocnika nie wyklucza działania samej strony w postępowaniu, choćby poprzez złożenie środka zaskarżenia. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego tego nie zabrania, jak też nie ustanawia instytucji "informacyjnego" doręczenia samej stronie w sytuacji, gdy ustanowiła pełnomocnika i temu pełnomocnikowi również doręcza się decyzję. Ustanowienie pełnomocnika nie pozbawia strony uprawnień procesowych, o których zostaje pouczona w doręczonej decyzji. Tym bardziej, że legitymacja do działania pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z praw i obowiązków procesowych strony (mocodawcy), nie wyłączając ich zarazem. Wadliwa jest zatem argumentacja Kolegium, że termin dla wniesienia odwołania dla strony skarżącej biegnie od daty doręczenia decyzji jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy decyzja ta została wcześniej skutecznie doręczona samej stronie, która przekazała ją ustanowionemu pełnomocnikowi w celu sporządzenia odwołania. Doręczona Skarżącej decyzja Burmistrza z dnia 10 grudnia 2018 r. nie zawierała informacji, że organ doręcza stronie jej odpis jedynie "informacyjnie", a samą decyzję przesyła pełnomocnikowi i wyłącznie dla niego biegnie 14-dniowy termin do złożenia odwołania. Podzielić należy stanowisko Kolegium o tyle, że w sytuacji, gdy strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia danej sprawy, organ nie ma obowiązku doręczać stronie bezpośrednio żadnych pism i powinny one być kierowane wyłącznie do pełnomocnika. Nie znaczy to jednak, że w przypadku, gdy stronie zostanie doręczone pismo z zawartym pouczeniem o sposobie postępowania trzeba je uznać za wadliwe i niezdolne do wywołania skutków prawnych, bez względu na okoliczności danej sprawy. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem skarżącego, że takie błędne doręczenie decyzji nie może rodzić ujemnych dla niej skutków procesowych, w szczególności nie może pozbawiać jej możliwości wniesienia odwołania czy to osobiście, czy przez pełnomocnika. Sąd wojewódzki podziela w tym miejscu przywołane w skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, aprobujące taki sposób wykładni art. 40 § 2 k.p.a. W szczególności w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził co następuje: "Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 kpa. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Ma rację organ twierdząc, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931 oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). (...) nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego. Nie jest też dopuszczalne przykładowo ponowne dokonywanie tej czynności wobec stron pominiętych przy wcześniejszym akcie doręczenia. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 kpa". Takie stanowisko znajduje też potwierdzenie w poglądzie wyrażonym w wyroku NSA z dnia 1 września 2014 r., sygn. akt II OSK 691/15 (dostępny j.w.), że z treści art. 40 § 2 k.p.a. wynika, iż w razie ustanowienia przez stronę postępowania administracyjnego pełnomocnika procesowego, pisma w tym postępowaniu doręcza się temu pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania. Przepis ten, jako jeden z przepisów dotyczących doręczeń, ma charakter gwarancyjny. Zapewnia skuteczne doręczenie pism w postępowaniu administracyjnym w razie ustanowienia przez stronę postępowania pełnomocnika. Z tego powodu, z naruszenia wzmiankowanego przepisu przez organ administracji nie można wyprowadzać negatywnych skutków dla strony postępowania. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w razie naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. i doręczenia decyzji stronie postępowania administracyjnego z pominięciem jej pełnomocnika, odwołanie wniesione przez stronę postępowania w terminie liczonym od doręczenia jej decyzji, jest niedopuszczalne. Strona pozostaje dysponentem środków zaskarżenia, z których może, lecz nie musi korzystać. Jeżeli strona uzna, że - mimo bezpodstawnego działania organu doręczającego pisma (decyzje lub postanowienia) stronie oraz jej pełnomocnikowi wbrew przepisowi art. 40 § 2 k.p.a., jej uznaniu pozostaje czy skorzysta z pouczenia zawartego w piśmie co do prawa złożenia środka zaskarżenia, a organ nie może prawa tego ignorować, działając w ten sposób na niekorzyść strony i w istocie pozbawiając ją praw gwarantowanych jej procedurą i zasadami konstytucyjnymi. Jest dla sądu oczywiste, że w razie ustanowienia przez stronę postępowania administracyjnego pełnomocnika, prawnie skuteczne jest jedynie doręczenie pism pełnomocnikowi. Jednakże teza taka miała na celu ochronę strony postępowania przed skutkami naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., polegającego na doręczeniu pisma stronie oraz jej pełnomocnikowi albo tylko stronie postępowania i następnie obliczeniu terminu do wniesienia odwołania lub skargi do sądu administracyjnego od tego wadliwego doręczenia stronie postępowania, zamiast od doręczenia pełnomocnikowi. W orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony postępowania, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wniosła odwołanie od tej decyzji (zob. wyrok NSA z 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 700/08, dostępny j.w.). W odniesieniu do stanowiska przyjętego w zaskarżonym postanowieniu podkreślenia ponownie wymaga, że przepisy prawa procesowego nie przewidują doręczeń "informacyjnych", "do wiadomości", czy też doręczeń "równoległych" dla stron i ich pełnomocników. Skoro organ jednak doręcza decyzję zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie z pouczeniem o sposobie i terminie jej zaskarżenia, a strona bądź jej pełnomocnik wnosi środek zaskarżenia, błędnym jest twierdzenie, że czyni to przedwcześnie. W takim przypadku przyjąć należy, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg z chwilą doręczenia decyzji stronie osobiście, a jedynie jego upływ wiązać należy z doręczeniem dla pełnomocnika. Przepis art. 112 k.p.a. gwarantuje bowiem stronie, że nie będzie ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia co do prawa odwołania, jeżeli się do tego pouczenia zastosowała. Zarzuty skargi jako trafne należało zatem uwzględnić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze, uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym (480 zł) wraz z opłatą od pełnomocnictwa (17 zł) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).