II SA/Gd 406/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 29 listopada 2023 r. nr 010070/680/5136659/2023 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 września 2022 r. nr 010070/680/5136659/2023. R. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Białymstoku z dnia 29 listopada 2023 r., nr 010070/680/5136659/20, w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie jej świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. Decyzją z dnia 22 września 2023 r. organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że skarżąca nie należy do kręgu osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r., poz. 810). W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji i wydanie decyzji przyznającej świadczenie, zarzucając: 1. naruszenie zasady z art. 7 k.p.a., poprzez niedokonanie wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej; 2. naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że skarżąca nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii osób wymienionych w tym przepisie, podczas gdy spełnia ona przesłanki z tego przepisu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że faktycznie sprawuje opiekę na wnukiem na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego Gdańsk - Południe w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt IV Nsm 59/22. Dziecko zamieszkuje wspólnie ze skarżącą od 2021 r. i jest na jej utrzymaniu. Organ natomiast w toku postępowania faktu tego nie podważył, ani nie dążył do jego wyjaśnienia. Organ jedynie zażądał w piśmie z dnia 24 lipca 2023 r. przedstawienia dokumentacji z pieczy zastępczej, tak jakby strona zgłosiła się jako rodzina zastępcza dziecka. Organ zdaje się pomijać fakt, że Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy przewiduje wiele sposób zabezpieczenia sytuacji dziecka i uregulowania wątku pieczy, w tym Sąd może powierzyć sprawowanie pieczy zastępczej osobie spoza systemu instytucjonalnej pieczy zastępczej w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W przedmiotowej sytuacji Sąd udzielił zabezpieczenia w oparciu o zasady z art. 730 i następne k.p.c., poprzez uregulowanie prawa strony w toku postępowania. W związku z tym fakt pełnienia pieczy nadanej przez sąd powinien spełniać przesłankę występowania w roli opiekuna prawnego. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji stwierdził bowiem, że skarżąca nie należy do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Z przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt IV Nsm 59/22 wynika, że sąd powierzył skarżącej pieczę bieżącą nad dzieckiem, nie umieścił natomiast u niej dziecka w pieczy zastępczej. Piecza bieżąca, to sądowe powierzenia pieczy nad dzieckiem na podstawie art. 96 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, która nie jest równoważna pieczy zastępczej. Postanowienia sądu o powierzeniu pieczy bieżącej dotyczą najczęściej osób spokrewnionych (z reguły dziadków dziecka) i związane są najczęściej z wyjazdem rodziców zagranicę albo z ograniczeniem praw rodzicielskich obojga rodziców. Piecza taka ma charakter doraźny. Wobec więc faktu, że forma opieki, jaką zgodnie z postanowieniem sądu skarżąca sprawuje nad dzieckiem, nie została wymieniona w ustawie jako warunek uprawniający do świadczenia, nie ma podstaw prawnych do pobierania świadczenia wychowawczego na dziecko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie mieści się katalogu osób uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia wychowawczego, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisu potwierdzona przez ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że udzielenie zabezpieczenia przez sąd rodzinny w ten sposób, że powierzono skarżącej pieczę nad wnukiem, czyni ją osobą uprawnioną do pobierania świadczenia 500+. Ponadto, skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez przyjęcie, że osoba posiadająca postanowienie sądu rodzinnego o ustaleniu zabezpieczenia poprzez sprawowanie pieczy nad małoletnim, nie jest opiekunem faktycznym, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że taka osoba jest opiekunem faktycznym. Skarżąca zarzuciła również niezastosowanie art. 8 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma prawo domagać się pomocy, a Państwo ma tę pomoc zapewnić. W konsekwencji, uznanie przez ZUS, że nie przysługuje jej świadczenie wychowawcze jest sprzeczne z Konstytucją. Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. Przy piśmie z dnia 12 kwietnia 2024 r. organ nadesłał do Sądu dokumenty złożone przez skarżącą do organu w dniu 4 kwietnia 2024 r., w tym mi.in. postanowienie Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt IV Nsm 59/22, orzekające o umieszczeniu K. P. w spokrewnionej rodzinie zastępczej skarżącej jako jego babci ojczystej oraz zaświadczenie z MOPS w Gdańsku z dnia 28 marca 2024 r. o umieszczeniu K. P. w pieczy zastępczej dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Nadto, przy piśmie z dnia 17 kwietnia 2024 r. organ złożył do akt decyzję z dnia 15 kwietnia 2024 r., uchylającą zaskarżoną decyzję w części i przyznającą świadczenie wychowawcze na okres od dnia 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 659) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 29 listopada 2023 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 września 2023 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Mocą tych decyzji odmówiono skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na wnuka za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r., wskazując, że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania tego świadczenia. Bezsporne jest, że w dacie złożenia wniosku o świadczenie skarżąca sprawowała nad swoim wnukiem pieczę bieżącą na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk - Południe w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt IV Nsm 59/22. Materialnoprawne przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego unormowane zostały w przepisach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r., poz. 810). Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 powołanej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo 5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2024 r. poz. 177). Stosownie przy tym do treści art. 2 pkt 10 powołanej ustawy opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Z przywołanych regulacji wynika, że świadczenie wychowawcze służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Przesłanką przyznania uprawnionemu świadczenia wychowawczego jest bowiem wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i utrzymywanie dziecka. Niewątpliwie, rację mają organy orzekające w sprawie twierdząc, że wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które zgodnie z art. 2 pkt 10 wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Zaznaczyć należy, że spór jaki powstał w związku z wykładnią art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 powołanej ustawy w sytuacji, gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własne prezentowane w orzecznictwie poglądy, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19, Lex nr 2778919; z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK2707/17 i I OSK 2708/17, Lex nr 2740596 i 2733514; z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1620/19, Lex nr 3432642; z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK420/20, Lex nr 3444714, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 281/23, Lex nr 3579022; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 120/22, Lex nr 3420783). Wobec tego wykładnia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci musi uwzględniać konstytucyjnie zagwarantowane prawa jednostki. Sam fakt, że ustawa ta posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, podkreślenia wymaga, że odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przez organ administracyjny osobie, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem należy interpretować w świetle obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Art. 20 stanowi, że dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, nadrzędną zasadą powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Art. 27 ust. 3 Konwencji przewiduje, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Uwzględniając uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, w orzecznictwie sądów administracyjnych za nieuzasadnione uznano ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powierzenie bowiem przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. W związku z powyższym pozbawienie przez organy małoletniego pozostającego pod faktyczną pieczą skarżącej, dostępności do świadczenia wychowawczego w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy, nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Tym samym, stanowi to naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci które winny być interpretowane z uwzględnieniem Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Za nieuzasadnioną uznać należy bowiem taką wykładnię wspomnianych uregulowań, której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i faktycznie się nimi opiekującymi do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i przyjął jako wzorzec kontroli legalności kwestionowanej przez skarżącą decyzji przepisy art. 72 ust. 1 zdanie 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji, uznając za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Zdaniem Sądu, pozbawienie skarżącej przez organy obu instancji prawa do świadczenia wychowawczego na wnuka, pozostającego pod bieżącą pieczą skarżącej wyłącznie w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie uwzględnia bowiem istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji. W związku z tym, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dlatego też, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Wskazać przy tym należy, że z przedłożonych przez organ dokumentów wynika, że od stycznia 2024 r. skarżąca sprawuje piecze zastępczą nad wnukiem skutkiem czego decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r., uchylono zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję w części i przyznano skarżącej świadczenie wychowawcze za okres od dnia 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. Rozpoznając ponownie sprawę orzekające w sprawie organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. i rozstrzygną sprawę w zakresie dotyczącym świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 czerwca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.