II SA/Gd 407/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] września 2004 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. i A. B. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 13, art. 26 ust 1-2, ust 3 pkt 2 i ust 4, art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 64, poz. 628 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił E. i A. B. wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego kopaliny pospolitej - kruszywa naturalnego ze złoża "A" położonego we wsi S. w obrębie działki nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, ze E. i A. B. złożyli wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w oparciu o "Projekt rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni kruszywa naturalnego ‘A’ w S. koło T." sporządzony przez przedsiębiorstwo B Sp. z o.o. we W. Z zawartych we wniosku danych wynika, że proces odzysku obejmowałby 14 rodzajów odpadów, między innymi: - żużle, popioły paleniskowe i płyty z kotłów - mieszanki popiołowo - żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych popioły lotne z węgla - wybrakowane wyroby ceramiczne, cegły, kafle i ceramika budowlana - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, - gruz ceglany - odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadów materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, - odpady z remontów i przebudowy dróg - gleba i ziemia, w tym kamienie - tłuczeń torowy, - minerały. Zaproponowany przez wnioskodawców odzysk odpadów polegałby na wykorzystaniu ich do rekultywacji opisanego wyrobiska przez wypełnienie niecki kwatery odpadami w ilości 193 175,61 MG w ciągu 5 lat do poziomu 0,2 m poniżej projektowanych rzędnych wierzchowiny. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628 ze zm.) odzysk lub unieszkodliwianie odpadów może odbywać się tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w instalacjach lub urządzeniach, które spełniają określone wymagania z zastrzeżeniem ust 2-4a. Zastrzeżenie, o którym mowa w ustępie 2 pkt 1 tego przepisu dotyczy rekultywacji prowadzonej za pomocą odpadów (R 10). Działania te zgodnie z załącznikiem Nr 5 powołanej wyżej ustawy oznaczone symbolem R 10 polegają na rozprowadzeniu odpadów na powierzchni ziemi, w celu nawożenia lub ulepszenia gleby lub rekultywacji gleby i ziemi. W ocenie Starosty wypełnienie wyrobiska odpadami nie spełnia cech rekultywacji, gdyż nie stanowi rozprowadzenia ich na powierzchni ziemi, a przedstawione przez wnioskodawców działania wskazują cechy składowania odpadów i w rzeczywistości zmierzają do utworzenia składowiska odpadów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i A. B., którzy domagali się uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że zamierzony odzysk odpadów jest częścią przedsięwzięcia polegającego na dokonaniu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni kruszywa naturalnego, której obowiązek wykonania wynika wprost z przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwołujący się podkreślili, że przedłożony przez nich projekt rekultywacji wyrobiska zakłada wykorzystanie przy w.w. pracach szeregu odpadów - co jest zgodne z najnowszymi technologiami stosowanymi w tym zakresie zarówno w Europie, jak i na świecie. Ponadto stwierdzili, ze identyczne projekty były z powodzeniem realizowane na terenie całego kraju przy pełnej akceptacji szeregu organów administracji rządowej. Strona odwołująca się wywodziła również, że do prac rekultywacyjnych zamierzano użyć odpady inne niż niebezpieczne o cechach zbliżonych (lub identycznych) do materiałów budowlanych nie będących odpadami. Zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach przeprowadzenie takich prac nie jest możliwe tylko na podstawie decyzji ustalającej warunki rekultywacji, ale wymagane jest jednoczesne uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Dlatego też strona złożyła wspólny wniosek o wydanie obu decyzji. Decyzja w sprawie rekultywacji nie została jeszcze przez Starostę wydana, jednak odmowa wydania zezwolenia w sprawie odzysku odpadów pozwala przypuszczać, że również w tym wypadku będzie on kwestionował zasadność dokonywania rekultywacji w proponowanej formie. W ocenie odwołujących spełniają on wszelkie wymogi formalne przewidziane w ustawie o odpadach dla uzyskania wzmiankowanego zezwolenia, a jak wynika z treści uzasadnienia organu pierwszej instancji spór dotyczy interpretacji postanowień ustawowych, tj. kwestii definicyjnych (powierzchnia ziemi, składowisko). Do odwołania strona dołączyła ekspertyzę prawną potwierdzającą reprezentowaną przez nią wykładnią przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Posiadacz odpadów jest obowiązany w pierwszej kolejności do poddania ich odzyskowi, a jeżeli z przyczyn technologicznych jest on niemożliwy lub nie jest uzasadniony z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych, to odpady te należy unieszkodliwiać w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami (art. 7 ust 2 ustawy). Z powyższego wynika, że przepisy ustawy wyróżniają dwa rodzaje działań mających na celu "zagospodarowanie powstałych odpadów". Z wniosku E. i A. B. oraz złożonego odwołania wynika, że wnioskodawcy zamierzają wykorzystać odpady powstałe na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego kopaliny pospolitej - kruszywa naturalnego ze złoża "A" poprzez ich odzysk polegający na podjęciu działań oznaczonych w załączniku nr 5 ustawy symbolem R 10 i określonych jako rozprowadzenie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby lub rekultywacji gleby i ziemi. Z przedłożonego jednak projektu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni kruszywa wynika dość jednoznacznie, że faktycznie powstałe odpady mają być składowane, a nie poddane procesowi odzysku w formie wskazanej jako R 10. Zdaniem organu odwoławczego sposób rekultywacji zaproponowany w tym projekcie nie daje gwarancji, że taka rekultywacja będzie w ogóle następować, albowiem wypełnienie niecki odpadami nie jest w istocie ich rozprowadzeniem i nie prowadzi do nawożenia bądź ulepszania gleby czy ziemi. W ocenie Kolegium zaproponowany przez stronę sposób "pozbycia" się odpadów ma na celu jedynie uzyskanie zezwolenia na budowę składowiska odpadów z pominięciem obowiązujących dla tego rodzaju inwestycji procedur. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i A. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji. Ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wskazali, że zamierzony odzysk odpadów jest częścią przedsięwzięcia polegającego na dokonaniu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni kruszywa naturalnego, w której obowiązek wykonania wynika zarówno z przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r., jak i ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...]. Skarżący podnieśli, że zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokumentacja techniczna rekultywacji nie podlega odrębnemu zatwierdzeniu, natomiast zgodnie z przepisami ustawy o odpadach przeprowadzenie takich prac z użyciem odpadów nie jest możliwe tylko na podstawie decyzji ustalającej warunki rekultywacji i dlatego wymagane jest jednoczesne uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Przedłożony przez skarżących projekt rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni kruszywa naturalnego zakłada wykorzystanie przy pracach rekultywacyjnych szeregu odpadów - co jest zgodne z najnowszymi technologiami stosowanymi w tym zakresie zarówno w Europie, jak i na świecie oraz preferowanym przez ustawodawcę sposobem zagospodarowania odpadów (art. 5 pkt 2 i art. 7 ust 2 ustawy o odpadach, dyrektywa 75/442/EWG o odpadach, Krajowy Plan Gospodarki Odpadami - uchwała RM z dnia 29 października 2002 r., M.P. z 2003 r., nr 11, poz. 159). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. § 2. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądowa kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów uznać należy, że zasługiwała ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty odmawiającą skarżącym wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, polegającego na ich wykorzystaniu w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni kruszywa naturalnego "A" w S. koło T. Podstawowe zasady gospodarowania odpadami określa ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), z której przepisów jednoznacznie wynika, że wszystkie odpady powinny być w końcowym efekcie poddane procesom odzysku lub unieszkodliwiania, a ich celem jest trwała izolacja odpadu od środowiska lub przekształcenie. Zgodnie z art. 3 ust 3 pkt 9 ustawy przez pojęcie odzysku rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku Nr 5 do ustawy. Natomiast unieszkodliwianie odpadów zgodnie z art. 3 ust 3 pkt 21 polega na poddaniu odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku Nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zarówno ludzi lub dla środowiska. Z treści art. 5 oraz art. 7 ust 2 ustawy o odpadach wynika, że spośród przedstawionych wyżej sposobów zagospodarowania odpadów sposobem preferowanym przez ustawodawcę jest odzysk. Stosownie do brzmienia art. 7 ust 2 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany w pierwszej kolejności do poddania ich odzyskowi, a jeżeli z przyczyn technologicznych jest on niemożliwy lub nie jest uzasadniony z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych, to odpady te należy unieszkodliwiać w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Wśród sposobów odzysku odpadów załącznik Nr 5 do ustawy wymienia czynność oznaczoną symbolem R 10, polegającą na rozprowadzaniu odpadów na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby lub rekultywacji gleby i ziemi. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przez rekultywację rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Przepisy ustawy o odpadach w art. 26 z wyjątkiem sytuacji określonych w przepisach art. 31 ust 1, art. 33 ust 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust 5, wprowadzają obowiązek uzyskania zezwolenia na działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust 1 tej ustawy właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami: 1) jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach, 2) mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, 3) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. Jak wynika z brzmienia w.w. przepisu pozwolenie na odzysk odpadów nie jest decyzją uznaniową. A zatem organ nie może wydać takiego zezwolenia, jeżeli stwierdzi istnienie okoliczności wskazanych w tym przepisie, a z drugiej strony nie może odmówić jej wydania, jeżeli wskazane okoliczności nie zachodzą. Jak wynika z akt sprawy złożenie przez skarżących wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów związane było z obowiązkiem wykonania prac rekultywacyjnych na poeksploatacyjnym wyrobisku kopalni kruszywa naturalnego. Obowiązek taki wynikał z decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...], którą zobowiązano E. i A. B. do rekultywacji gruntów po zakończeniu eksploatacji kopaliny z chwilą, gdy grunty te staną się zbędne do prowadzenia dalszej górniczej eksploatacji, jednakże nie później niż 5 lat po zakończeniu wydobycia oraz ustalono prowadzenie leśnego zagospodarowania terenu kopalni po wyeksploatowaniu kopaliny pospolitej - kruszywa naturalnego. Jak wskazano wyżej przez rekultywację gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (por art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Z wniosku skarżących z dnia [...] września 2004 r. oraz załączonej do niego opinii nie wynika jednak jednoznacznie, iż działania, które mieliby oni zamiar podjąć będą prowadziły do bezpośredniej rekultywacji tego terenu poprzez jego leśne zagospodarowanie. Przez leśne zagospodarowanie terenu należy bowiem rozumieć grunt związany z gospodarka leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (por. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 ze zm.). Nie należałby do takiej formy zagospodarowania proces odzysku odpadów polegający na rozprowadzaniu na powierzchni ziemi, w celu nawożenia lub ulepszanie gleby lub rekultywacji gleby i ziemi. Sąd nie podziela także poglądu, aby wypełnienie wyrobiska odpadami i przykrycie go stosunkowo cienką warstwą gleby (ok. 0,2 m -por. opinia w aktach administracyjnych) było "rozprowadzaniem po powierzchni ziemi odpadów nie uznanych za niebezpieczne". Przez powierzchnię należy, bowiem rozumieć "zewnętrzną, wierzchnią stronę czegoś". Powierzchnią gleby nie będzie, więc niecka, w której wnioskujący chcieliby gromadzić odpady. Z załączonej do akt opinii wynika, również, że teren ten zostanie zagospodarowany roślinnością trawiasto - zieloną, co również odbiega od formy leśnego zagospodarowania tego terenu. Taka forma wykorzystania tego terenu mogłaby powodować zagrożenie dla środowiska naturalnego, co nie było przez organy analizowane. Zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszych sprawach, jakkolwiek poprawne, co do meritum zawierały błędne ich uzasadnienie. Organy bowiem nie wykazały na jakiej podstawie odmówiły wydania żądanego zezwolenia, nie wskazały faktów, które uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności zaś nie przedstawiły wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, czym naruszył treść art. 107 § 3 k.p.a., i co było podstawą uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy administracji powinny ponownie przeanalizować wniosek skarżących o wydanie decyzji na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie działki nr [...] w S., z uwzględnieniem, czy taka działalność będzie miała na celu realizację ustaleń zawartych w decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2001 r., w tym w szczególności rekultywację tego terenu poprzez jego leśne zagospodarowanie. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 P.p.s.a