II SA/Gd 4111/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2001r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. II SA/Gd 4111/01 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 września 2001 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126ze zm.) nakazał A. P. rozebrać garaż blaszany wybudowany na terenie posesji położonej przy ul. [...] w Ś. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że T. G. - współwłaściciel nieruchomości, poinformował o ustawieniu na terenie wyżej opisanej posesji blaszanego garażu, bez jego zgody. W dniu 1 sierpnia 2001 r. A. P. i D. J. oświadczyli, między innymi, że jest ona właścicielką posesji położonej przy ul. [...] w Ś. Pozostałymi współwłaścicielami są jej nieżyjący brat Z. G. i stryj T. G. D. J. wskazała, że udzieliła zgody swojemu zięciowi A. P. na rozebranie starych szopek i sanitariatów istniejących na terenie w/w posesji. Ponadto A. P. oświadczył, że w miejscu obecnego garażu blaszanego istniała szopka murowana z drewnianą konstrukcją dachu kryta papą na deskowaniu, podczas jej prac konserwacyjnych. po zdjęciu zniszczonej konstrukcji dachu, zarysowały się mury ścian zewnętrznych i straciły swoją stabilność, szopkę rozebrano do poziomu fundamentów łącznie z istniejącymi obok niej nieużytkowanymi sanitariatami drewnianymi. Na istniejącej posadzce cementowej postawiono sporny garaż blaszany. Wymienione wyżej roboty zostały wykonane w miesiącu sierpniu 2000 r., nie zgłoszono ich organom administracji architektoniczno - budowanej oraz nie występowano o pozwolenie na budowę. Organ administracji wskazał, że zgodnie z mi. 3 pkt.5 ustawy Prawo budowlane garaż ustawiony w przedstawiony sposób stanowi tymczasowy obiekt budowlany. W art. 3 pkt. 6 i 7 ustawodawca określił, że wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego jest budową, którą zgodnie z zapisem art. 28 można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30. W art. 29 i 30 cyt. wyżej ustawy wyszczególniono budowy i roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę oraz podlegające obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z zapisem art. 29 ust. 1 pkt. 5a budowa tymczasowych obiektów budowlanych, nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie wymaga pozwolenia budowę. W takim przypadku zgodnie z art. 30 ust. 1, konieczne jest zgłoszenie budowy właściwemu organowi, w którym należy określić termin rozpoczęcia budowy i rozbiórki lub przeniesienia. Termin ten nie może być jednak dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy obiekt został postawiony w sierpniu 2000r. zatem od dnia rozpoczęcia jego budowy minęło określone przepisem 120 dni. Organ stwierdził, że nie mogą mieć w takim wypadku zastosowania wyżej wymienione przepisy. Zgodnie z art.48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Stosownie do art. 49 ust. 1 tej ustawy nie można nakazać rozbiórki, o której mowa wart. 48 jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. A. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, że w miejscu posadowienie garażu stała szopa. Wywodził, iż nie był świadomy, iż stawiając w miejscu tej szopy - trwale z gruntem związanej - obiekt tymczasowy był zobowiązany do dokonania stosownego zgłoszenia organom administracji. Powoływał się na fakt, że uzyskał ustną zgodę współwłaścicieli nieruchomości. Podnosił, iż garaż nie stanowi niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego. Nie uwzględniając zarzutów odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 października 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że fakt wybudowania garażu blaszanego na miejscu rozebranej szopki murowanej i sanitariatów drewnianych, jak również to, że garaż nie jest trwale związany z gruntem nie jest istotne dla niniejszej sprawy. Samowolne wybudowanie obiektu powoduje, że właściwy w sprawie organ nadzoru budowlanego musi wydać, w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Obowiązujące Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. jeżeli od dnia zakończenia samowolnej budowy obiektu budowlanego do dnia wydania nakazu rozbiórki administracyjnego nie upłynęło 5 lat. Odnosząc się do wniesionego odwołania organ odwoławczy wskazał, że garaż został posadowiony bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś nieznajomość przepisów Prawa budowlanego nie podlega uwzględnieniu przez organy nadzoru budowlanego. A. P. wniósł skargę do sądu, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 17 października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 września 2001 r., jako niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że ma świadomość, że nakaz rozbiórki powstaje z mocy samego prawa, jednak, jego zdaniem, istnieją wątpliwości, czy w niniejszym przypadku winien mieć zastosowanie tak restrykcyjny przepis. Powoływał się na fakt, iż garaż nie jest obiektem trwale z gruntem związanym, a zatem zastosowanie tak restrykcyjnego przepisu powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie dociekliwego postępowania wyjaśniającego. Oświadczył, że organy obydwu instancji nie umożliwiły mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co pozwoliłoby na ewentualne zgłoszenie nowych, uzasadnionych wniosków i nakazywałoby powtórzyć czynność w trybie mi, 79 k.p.a. Ponadto nie miał on możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stoi wbrew zasadzie wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący wskazywał, że jego zdaniem ocena stanu faktycznego jest nie zgodna z uwzględnieniem zasady ochrony słusznych interesów strony, co stoi w sprzeczności z zasadą określoną art. 7 k.p.a. Z ustaleń faktycznych wynika, że nie uwzględniono jego słusznych interesów, nie uwzględniono również, że w następstwie jego działania nastąpiło usunięcie, stwarzającej zagrożenie rozwalającej się szopki i zastąpienie jej estetycznym blaszanym garażem. Skarżący wywodził, że w planie zagospodarowania przestrzennego Ś., nie ma zapisów zakazujących stawianie takich obiektów jak garaże na przedmiotowej nieruchomości. Nadto nie uwzględniono okoliczności dotyczącej, że postawiony obiekt w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie praw pozostałych współwłaściciel, a przynajmniej nie wpływa na ograniczenie w większym zakresie niż to wynikało z istniejącej szopki. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (D.U. 89 poz. 414 z późno zmianami), obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. stanowi. że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Art. 29 u.1 pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę osoby zamierzające budować altany i obiekty gospodarcze o powierzchni do 25 m2, wyłącznie na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Bezspornie działka, na której skarżący zbudował garaż nie wchodziła w skład pracowniczego ogrodu działkowego. Zatem budowa tego rodzaju obiektu, bez względu na to, czy jest on użytkowany jako garaż, czy jako inny obiekt gospodarczy, była objęta z mocy prawa obowiązkiem uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę. Art. 48 Prawa budowlanego przewiduje wobec obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. obowiązek nakazania przez organy nadzoru budowlanego ich rozbiórki. Zatem jedyną przesłanką wydania nakazu rozbiórki jest zbudowanie obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Bez znaczenia pozostaje to, że współwłaściciel gruntu nie sprzeciwiał się budowie na nim garażu. Zastosowanie nakazu rozbiórki byłoby dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne również i w sytuacji, gdyby skarżący samowolnie zbudował garaż na nieruchomości będącej jego wyłączną własnością. Przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest jedynie ocena zgodności z prawem decyzji, nakazującej skarżącemu rozbiórkę garażu. Bez znaczenia dla tej oceny jest kwestia ewentualnego zaniechania przez organ administracji działań w stosunku do tego obiektu od momentu jego posadowienia do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się wadliwości w poczynionym przez organ nadzoru budowlanego ustaleniu, że garaż zbudowany został w 2000 r. Organ ten oparł się bowiem na oświadczeniu złożonym przez skarżącego. Już w decyzji organu l instancji wskazano datę budowy garażu - sierpień 2000 r. i w odwołaniu brak jest polemiki z tym ustaleniem. Podkreślić należy, że przepisy Prawa budowlanego nie pozwalają organom administracji w razie stwierdzenia samowoli budowlanej na odstąpienie od zastosowania sankcji rozbiórki. Nie mają w tej sytuacji znaczenia argumenty dotyczące stanu technicznego wzniesionego obiektu. Wolą ustawodawcy leżącą u podstaw unormowania art. 48 Prawa budowlanego było, by wszelkie przejawy samowoli budowlanej dokonanej po wejściu w życie ustawy spotykały się z reakcją organów administracji w postaci nakazu rozbiórki. Ustawodawca nie dopuścił wyjątków o charakterze społecznym, w którym orzeczenie rozbiórki zależałoby od uznania organu administracji. Od czasu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego. tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. poz. 414), w którym zamieszczono art. 48, przewidujący obowiązek wydania przez organ administracji obligatoryjnego nakazu rozbiórki każdego obiektu budowlanego lub jego części, który zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w prasie oraz mediach toczyły się publiczne dyskusje na temat restrykcyjności tego przepisu i jego zgodności z Konstytucją. W 1998 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją cytowanego art. 48 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. (P 2/98; OTK 1999, Nr l, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł. że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2. 21 ust l. 32 ust 1 i art. 64 ust l i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunału wskazano, że ustawodawca nie przekroczył ram wyznaczonych treścią art. 31 ust 3 Konstytucji, a w szczególności postulatu adekwatności. Obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Według uzasadnienia tego wyroku Trybunału sankcja przewidziana w art. 48 służy zapobieganiu sytuacjom łamania prawa, dlatego widzieć ją należy w kategorii generalnej prewencji. Wskazać w tym miejscu należy, że zasadniczą przyczyną wprowadzenia do Prawa budowlanego z 1994 r. restrykcyjnego przepisu art. 48 były liczne samowole budowlane obywateli. których konsekwencją było przekonanie. że jest to najszybszy sposób dla realizacji inwestycji, które często swoim wyglądem i niedostosowaniem do sąsiedniej zabudowy naruszały ład urbanistyczno-architektoniczny. W 2002 r. sprawa zgodności z Konstytucją art. 48 Prawa budowlanego była ponownie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15) orzekł, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106. poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120. poz. 1268, z 2001 r. Nr 5. poz. 42, Nr 100, poz. 1085. Nr 110, poz. 1190. Nr 115, poz. 1229. Nr 129. poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z mi. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Także tym razem Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w badanej sprawie należy mieć na uwadze przede wszystkim konieczność zagwarantowania porządku publicznego, ochrony środowiska jak również ochrony przed ewentualnym zagrożeniem dla praw lub wolności innych osób. Konfrontując unormowanie zawarte w art. 48 prawa budowlanego z postulatem doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki. który służyć będzie osiągnięciu zamierzonego celu. Trybunał Konstytucyjny uznał. że ustawodawca nie przekroczył w tym zakresie ram wyznaczonych treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności zaś postulatu adekwatności (OTK ZU Nr 1/99, s. 16-22). Skarżący został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania, umożliwiono mu złożenie dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów zapewniając czynny udział w każdej fazie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).