II SA/Gd 414/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi K. i H. W. na decyzję Wojewody z dnia 6 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty z dnia 26 listopada 2002 r., nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K. i H. W. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania 1. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane Decyzją z dnia 26 listopada 2002 r. Starosta na podstawie art.28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2000r. Dz. U. nr 106. poz. 1126) oraz na podstawie art. 104 i 132§1 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91. poz.578 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 grudnia 2001 i z dnia 6 maja 2002r., uzupełnionego dokumentacją zamienną w dniu 10 czerwca 2002r., oraz odwołania wniesionego przez A. i A. G. w dniu 25 listopada 2002r. - uchylił decyzję nr [...] z dnia 21 października 2002r. odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w M. przy ulicy [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i A. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego według projektu indywidualnego o powierzchni użytkowej mieszkalnej 48.15 m 2 i kubaturze 125 m3 w M. przy ulicy [...] na działce nr [...] zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik nr 1 niniejszej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego. Dołączona do wniosku dokumentacja projektowa nie spełniała wymogów zawartych w § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia MSW i A z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906). W związku z tym zostało wydane postanowienie o konieczności uzupełnienia dokumentacji w terminie do dnia 15 czerwca 2002r. W dniu 10 czerwca 2002r. wnioskodawca uzupełnił dokumentację. W toku postępowania zostały wniesione przez K. i H. W., zastrzeżenia do projektu rozbudowy budynku mieszkalnego. Po ich rozpatrzeniu organ administracji uznał niektóre argumenty strony, dotyczące niezgodności opracowania projektowego z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr 14/2002r z dnia 25 lutego 2002r. [...] oraz wydał decyzję z dnia 7 października 2002r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania przez Wojewodę wskazana wyżej decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu wydana została decyzja nr [...] z dnia 21 października 2002r. odmawiająca zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Po analizie odwołania wniesionego jedynie przez A. G. organ uznał przedstawione w nim argumenty za zasadne, ponieważ kwestionowanie projektowanego strychu było oparte na opinii urbanistyczno - architektonicznej stanowiącej nieuprawnione i niezgodne z prawem rozszerzenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 lutego 2002r . Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. i H. W., zarzucając, że organ pominął zaistniałe niezgodności opracowania projektowego z zapisem § III pkt 2 opinii urbanistycznej -rysunek 2B, będącej integralną częścią decyzji o warunkach zabudówy i zagospodarowania terenu z dnia 25 lutego 2002 r. Nie uwzględniając zarzutów odwołania Wojewoda decyzją z dnia 6 lutego 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie, podzielając podstawy faktyczne i prawne zawarte w jego uzasadnienia. Ponadto organ administracji, rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bada też kompletność projektu budowlanego wykonanego przez osobę uprawnioną oraz jego zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Musi być również spełniony art. 32 ust.4 ustawy, który stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy terenu oraz wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po spełnieniu tych wymagań, zgodnie z art. 35 ust.4 ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa inwestycja, w ocenie organu, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta zatwierdzonego Uchwałą Rady Nr X/50/89 z dnia 30 października 1989r. (Dz. Urz. Woj. El. Nr 13 póz.84 z 1990r). Zaskarżona decyzja organu I instancji zgodna jest również z decyzją Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 25 lutego 2002r., a zamierzona inwestycja posiada wymagane uzgodnienia i nie narusza interesów osób trzecich. Planowana inwestycja jest zgodna z wymogami przepisów ustawy Prawo budowlane i spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 1999r. Nrl5,poz. 140). K. i H. W. wnieśli skargę na powyższą decyzję, wskazując, że opracowany na podstawie decyzji Nr [...] z dnia 25 lutego 2002r.o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu projekt techniczny rozbudowy budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w M. (poprzez jego nadbudowę) zawiera wiele uchybień. Decyzja ta określa szczegółowo warunki, jakim powinna odpowiadać projektowana rozbudowa. Wskazywali, że w dniu 21 października 2002r. Starosta po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. i A. G. pozwolenia na budowę dla na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] i [...] przy ul. [...]. Po upływie około 1 miesiąca czasu tj. w dniu 26 listopada 2002r. Starosta wydał decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi (por. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - zwana dalej P.p.s.a., zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie zaś do art. 119 pkt 1 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W sprawie niniejszej zachodzi przesłanka do rozpoznania sprawy wr postępowaniu uproszczonym. Ponadto wskazać należy, iż A. G. złożył również wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, a żadna z pozostałych stron postępowania, prawidłowo powiadomionych, nie złożyła wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 26 listopada 2002 r., wydaną między innymi w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Podejmując decyzje organ pierwszej instancji rażąco naruszył art. 132 k.p.a. Stosownie do treści przepisu art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Art. 132 § 2 stanowi, że przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. W piśmiennictwie podkreśla się, że organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję jest obowiązany rozważyć wnikliwie odwołanie (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 231), powtórnie zbadać sprawę i ocenić prawidłowość decyzji w świetle żądań i wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 316), ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną załatwioną decyzją nieostateczną tego organu (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 570). Organ ma obowiązek ponownego zbadania sprawy tylko wówczas, gdy odwołanie wniosły wszystkie strony bądź, gdy odwołanie wyniosła jedna ze stron, ale pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania, bowiem tylko wtedy może rozważać wydanie nowej decyzji, o której mowa w art. 132. Obowiązek organu, który wydał decyzję w trybie art. 132 k.p.a. polega w istocie na ocenie prawidłowości decyzji w świetle żądań i zarzutów strony zawartych w odwołaniu. Organ pierwszej instancji nie jest zatem obowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego celem rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu, lecz powinien ocenić prawidłowość tej decyzji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu na podstawie materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną decyzji nieostatecznej lub wyjątkowo - na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę w odwołaniu na poparcie swoich żądań i zarzutów. Ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego dla ponownego rozstrzygnięcia sprawy w granicach art. 132 jest uzasadnione także tym, że organ pierwszej instancji jest obowiązany wydać decyzję w terminie siedmiu dni od daty otrzymania odwołania. Praktycznie ogranicza to zakres postępowania dowodowego do niezbędnego minimum, a w konsekwencji redukuje zakres ponownego zbadania sprawy do korygowania w tym trybie oczywistej nieprawidłowości decyzji. Jednakże nie zwalnia to organu, który wydał decyzję, od obowiązku przekonywającego uzasadnienia prawnego i faktycznego nowej decyzji. Komentowany przepis normuje zatem instytucję tzw. samokontroli. Instytucja ta pozwala na uwzględnienie odwołania strony bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Organ administracji jest zobowiązany do uchylenia lub zmiany zakwestionowanej decyzji w sposób wskazany w odwołaniu, jeżeli uzna, że odwołanie wniesione przez wszystkie strony zasługuje w całości na uwzględnienie. Koniecznym warunkiem dopuszczalności uwzględnienia odwołania wniesionego przez jedną ze stron jest wniesienie przez pozostałe strony odwołania zawierającego takie samo żądanie lub wyrażenie zgody pozostałych stron na uchylenie lub zmianę kwestionowanej decyzji. Z akt organu administracji jednoznacznie wynika, iż odwołanie od decyzji Starosty z dnia 21 października 2002 r.. nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, wniósł jedynie A. G. Pozostałe strony postępowania, w tym miedzy innymi skarżący K. i H. W., odwołania nie wnieśli. Nie wyrazili oni również zgody na zamianę lub uchylenie przedmiotowej decyzji. Organ zatem nie miał żadnych podstaw prawnych do uchylenia własnej decyzji w trybie art. 132 § 2 k.p.a., ani tym bardziej art. 132 § 1 k.p.a. i ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, jak to uczynił w niniejszej sprawie. Takie działanie Starosty, jak i utrzymanie, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wadliwego rozstrzygnięcia przez Wojewodę stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa i było przesłanką do stwierdzenia nieważności obu rozstrzygnięć, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszym postępowaniu w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji powinien przekazać odwołanie A. G. od decyzji Starosty z dnia 21 października 2002 r. do merytorycznego rozpoznania przez Wojewodę. Zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonywane. Mając powyższe na uwadze, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153. poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.