II SA/Gd 414/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 1 czerwca 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2009r. nr [...] nakazującą B. K. i M. K. wykonanie w terminie do dnia 15 lipca 2009r. robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych na wszystkich kondygnacjach we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego przy ulicy M. 6 w G., wybudowanego na podstawie decyzji z dnia 31 grudnia 1999r. nr [...] o pozwoleniu na budowę wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. K. i M. K. W uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w sprawie postanowienie z dnia 15 kwietnia 2008r. nakładające na skarżących obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku mieszkalnego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił to postanowienie ponieważ organ I instancji nie wskazał jakiego rodzaju wątpliwości występują w zakresie jakości wykonanych robót budowlanych czy też stanu technicznego budynku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji rozstrzygnął sprawę decyzja z dnia 10 kwietnia 2009r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji B. K. i M. K. wnieśli o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 7,8, i 9 Kpa przez najbardziej niekorzystne dla nich rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy istnieją inne możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez jego przebudowę, zgodnie z przedstawioną organowi koncepcją. Nadto wskazali, że prowadzą rozmowy z władzami gminy odpowiedzialnymi za wydanie sprzecznej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiocie uzgodnienia zakresu przebudowy i partycypowania w kosztach tej przebudowy. Rozpatrując sprawę na skutek tego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek został zrealizowany zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 1999r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. i M. K. pozwolenia na budowę. Dlatego organ odwoławczy decyzją z dnia 8 maja 2005r. nr [...] w trybie przepisów art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił własną decyzję z dnia 6.06.2005r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29.10.2004r. nr [...] nakładającą na M. K. obowiązek zamurowania pustakami szklanymi otworów okiennych na wszystkich kondygnacjach we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego, a także decyzję organu I instancji z dnia 29.10.2004r. oraz stwierdził brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Jednakże Wojewoda decyzją z dnia 7 października 2005r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę. Wojewoda stwierdził, że wadliwość decyzji związana jest z faktem rażącego naruszenia obowiązujących w dacie jej wydania przepisów § 12 ust. 4 dotyczących odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 15 poz.140 z późn. zm.) Zgodnie z ww. przepisami odległość zabudowy od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić co najmniej 4m dla budynków zwróconych ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, gdy w omawianym przypadku projekt techniczny stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę przewidywał budowę budynku w odległości 2,9m (najbliższy punkt budynku) ścianą z otworami okiennymi od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że Wojewoda nie stwierdził innych nieprawidłowości w badanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym postanowieniem z dnia 30.12.2005r. sygn. akt II SA/Gd 843/05 odrzucił skargę E. i A. U. na decyzję tut. organu z dnia 08.08.2005r. nr [...]. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że w sytuacji gdy przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, wyeliminowanego w okresie późniejszym z obiegu prawnego - organ nadzoru budowlanego I instancji, w celu doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, ma obowiązek wdrożyć stosownie do art. 51 ust. 7 postępowanie naprawcze bezpośrednio na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i w związku z tym zastosował tryb określony w art.51 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane. Przepisy te stanowią, że właściwy organ wydaje decyzję, w której nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin wykonania tych czynności. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonane w przedmiotowym budynku otwory okienne w ścianie zewnętrznej od strony działki nr 1427 naruszają obowiązujące wówczas (jak i obecnie) przepisy w zakresie odległości określone w § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15, poz. 140). Zgodnie z ww. przepisami budynki na działce budowlanej od granicy sąsiedniej działki należy sytuować w odległości nie mniejszej niż: 1. 4m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi 2. 3m, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych Tak więc doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem wymaga likwidacji otworów okiennych od strony działki nr 1427. Zatem nakaz zamurowania przedmiotowych otworów okiennych na podstawie art. 51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego jest prawnie uzasadniony. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że przedłożona koncepcja przebudowy polegająca na budowie części obiektu - to rozbudowa budynku która może nastąpić tylko w trybie pozwoleniowym. Tak więc przedłożona koncepcja nie może być brana pod uwagę w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art.51 prawa budowlanego. Zauważył przy tym, że koncepcja ta rażąco narusza przepisy par.12 ust. 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz.690 z 2002r.), które dopuszczają usytuowanie budynku w odległości 1,5m od granicy jedynie wtedy - jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5m do 3m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, albo gdy bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Z załączonego do koncepcji rozbudowy podkładu sytuacyjno-wysokościowego wynika, że budynek na sąsiedniej działce nr [...] usytuowany jest ca 6,5m od granicy przedmiotowej działki. Nadto wskazał, że organy nadzoru budowlanego rozstrzygają sprawy według stanu prawnego obowiązującego na dzień orzekania. Kwestie związane z odszkodowaniem za wydanie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów art. 51 prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. i M. K. zarzucając rażące naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 107 § 1 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie przez organ odwoławczy należytego i wyczerpującego informowania strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, prowadzenie postępowania w sposób niepogłebiający zaufania strony do organów państwa, wydanie decyzji niezawierającej wszystkich elementów konstrukcyjnych oraz poprzez zaniechanie przez organ II instancji umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a nadto naruszenie przez organ art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż przepis ten może stanowić podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazując na te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W sprawie bezsporne jest, że budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] w G. przy ul. M. 6, stanowiącej własność skarżących, został zbudowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 1999 r. udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej. Wojewoda decyzją z dnia 7 października 2005r. stwierdził nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego uznając, ze została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności zaś stwierdził, że zatwierdzenie projektu techniczny stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę przewidującego budowę budynku w odległości 2,9m (najbliższy punkt budynku) ze ścianą z otworami okiennymi od granicy z działką sąsiednią nr [...] rażąco narusza § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15 poz.140 z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami odległość zabudowy od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić co najmniej 4m dla budynków zwróconych ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w trybie art. 51 prawa budowlanego. Przede wszystkim stwierdzić należy, że trafne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że istotą niniejszego postępowania, prowadzonego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, jest doprowadzenie budynku mieszkalnego skarżącego do stanu zgodnego z prawem. Ponadto prawidłowo organy nadzoru budowlanego za podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przyjęły przepis art. 51 ust. 1 punkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżących przepis powyższy ma zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. Z treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika bowiem, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49 b, zostały wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę. W związku z tym Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym rozstrzygnięciu naruszenia przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie niekwestionowanym faktem jest istnienie we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego skarżących otworów okiennych i usytuowanie tej ściany w odległości 2,9 m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Jak prawidłowo stwierdziły orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego takie usytuowanie otworów okiennych jest niezgodne z treścią § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz.690 z 2002r. ze zm.)., jak również obowiązującego w trakcie budowy obiektu przepisami Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15, poz. 140). Odległość, od granicy z sąsiednią działką budowlaną, budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy musi wynosić nie mniej niż 4 metry. Wynika to z § 12 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Taki sam warunek przewidziany był w § 12 ust. 4 pkt 1 poprzedniego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. Ponieważ warunek ten został naruszony, prawidłowo na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazano skarżącym zamurowanie niedopuszczalnych otworów okiennych na wszystkich kondygnacjach we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego od strony działki nr 1428 celem doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. W decyzji organu I instancji wskazano przy tym, że wykonanie tego obowiązku może nastąpić przez montaż luksferów. W ocenie Sądu nie można uznać wbrew twierdzeniom skarżących, że organy nadzoru wybrały najmniej korzystne dla nich rozwiązanie. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że rozstrzygając sprawę w trybie art. 51 Prawa budowlanego organ administracji nie orzeka uznaniowo. Jeżeli jest możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nakazuje wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. W przeciwnym wypadku organ orzeka nakaz rozbiórki. W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia przedłożonej przez skarżących koncepcji rozbudowy i jej rozważania przez orzekające w sprawie organy. Prawidłowo również wskazał organ w zaskarżonej decyzji, że rozbudowa może być realizowana jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę w postępowaniu prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 8 Kpa. Orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy niezbędny dla jej rozstrzygnięcia i żadnego naruszenia w tym zakresie Sąd się nie dopatrzył. Dokonane zaś przez organy ustalenia obligowały do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wprawdzie istotnie organ odwoławczy nie wyznaczył skarżącym terminu do wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów w trybie art. 10 Kpa, jednakże zdaniem Sądu uchybienie to nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję wyłącznie gdy uchybienie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych nowych dowodów w sprawie. Skarżący nie wskazali również jakich czynności w związku z tym nie mogli podjąć, ani też jaki miało to wpływ na podjętą przez organ decyzję. Również w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń natury formalnoprawnej, w szczególności zaś wbrew twierdzeniom skargi nie narusza art. 107 § 1 Kpa. Zdaniem Sądu nie ma także wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji fakt, że uprzednio wydana przez została przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia 8 maja 2005r. uchylająca własną decyzję z dnia 6 czerwca 2005r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 października 2004r. nakładającą na M. K. obowiązek zamurowania pustakami szklanymi otworów okiennych na wszystkich kondygnacjach we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego oraz decyzję organu I instancji i stwierdzająca brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 16 § 1 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Skutkiem tego art. 156 § 1 pkt 3 Kpa stanowi, że nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie zachodzi jednakże powaga rzeczy osądzonej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się bowiem jednolicie, że o tożsamości sprawy, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 16 Kpa można mówić, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zatem także identyczność stanu faktycznego jest elementem konstytuującym tożsamość sprawy, uniemożliwiającą merytoryczne rozpatrzenie sprawy, jeśli wcześniej wydano już ostateczną decyzję. Poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - decyzja z dnia 08 maja 2005r. - zapadło w innym stanie faktycznym, tj. w czasie, gdy jeszcze funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 1999r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. i M. K. pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana natomiast po stwierdzeniu przez Wojewodę decyzją z dnia 7 października 2005r. nr [...] nieważności decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie stan faktyczny różnił się w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy w sposób istotny od stanu faktycznego istniejącego w dacie poprzedniego rozstrzygania sprawy dotyczącej budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Skutkiem tego brak jest podstaw do stwierdzenia tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą rozstrzygnięta uprzednio ostateczną decyzją administracyjną. Skoro zaś zachodzi powaga rzeczy osądzonej, postępowanie w niniejszej sprawie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zatem zgodne prawem. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną