II SA/Gd 414/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. K. i T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 15 grudnia 2011 r., nr [...], 2/ określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. K. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. Ż. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 15 grudnia 2011r. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej o powierzchni 0,0810ha położonej w K. M., przy ul. G. nr [...], stanowiącej działkę nr [...], obręb K. M., stanowiącej własność Gminy Miasta K. M., przysługującego R. E. K. i T. Ż. w prawo własności nieruchomości. Nadto organ ustalił opłatę za przekształcenie w wysokości 59 181,67zł dla R. K. i w wysokości 11836,33zł dla T. Ż. oraz zasady jej spłaty oraz zabezpieczenia oraz orzekł, o umorzeniu postępowania w części udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 1, art. 3 i art. 4 ust. 1,2,3,4, 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.) w zw. z art.67 ust. 3a, art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104, 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania prowadzonego przez organ w następstwie wniosku skarżących złożonego w dniu 17 września 2010r. oraz w dniu 10 sierpnia 2011r., powtórzonego z uwagi na zmianę stanu prawnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ww. ustawy z dnia 29 lipca 2005r. osoby fizyczne i prawne będące w dniu 15 października 2005r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi nieruchomości opisanej w kw [...]. Użytkowanie wieczyste dotyczy działki oznaczonej obecnie jako działka nr [...] i zostało ustanowione na przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia 17 marca 1972r. Organ wskazał, że w powtórzonym postępowaniu, ze względu na aktualne brzmienie art. 1 ustawy obowiązujące od dnia 9 października 2011r. (ustalone przepisami art. 2 pkt 1 ppkt a ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw), organ odstąpił od badania przeznaczenia budynku usytuowanego na nieruchomości, albowiem w obecnym stanie prawnym nie ma znaczenia, w jaki sposób nieruchomość była zabudowana w dniu wejścia w życie ustawy. Powołując się na powyższe organ uznał, że wniosek zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie wskazano, że za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego osoba na rzecz której nastąpiło przekształcenie jest zobowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Wysokość opłaty ustala się przy odpowiednim zastosowaniu art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami.. W oparciu o operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego organ ustalił wysokość opłaty na łączną kwotę 71 018zł. Jej zapłatę, na wniosek, rozłożył na raty oraz orzekł o zabezpieczeniu jej spłaty (art. 4 ust. 6 ustawy). Odnosząc się do wniosku o udzielenie bonifikaty organ I instancji wskazał również, że w dniu 26 stycznia 2010r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem w sprawie sygn. akt K9/08 orzekł, że art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Wyrok został ogłoszony w dniu 8 lutego 2010r. (Dz. U. nr 21, poz. 109). W związku z tym, art. 4 ust. 8 obowiązywał do dnia 8 sierpnia 2011r. Wniosek został złożony przez strony w dniu 10 sierpnia 2011r., tj. po dniu utraty mocy obowiązującej art. 4 ust. 8. Ponadto po nowelizacji ustawy, w jej obecnym brzmieniu, przepis art. 4 ust. 8 został wykreślony. Organ ustalił zatem, że postępowanie w sprawie przyznania bonifikaty stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa bonifikaty udzielanej z mocy ustawy przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Na tej podstawie Burmistrz orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie. R. K. i T. Ż. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej udzielenia bonifikaty, podnosząc, że wniosek uzupełniający o przyznanie bonifikaty został nadany za pośrednictwem Poczty w dniu 8 sierpnia 2001r. a więc w dacie gdy obowiązywał art. 4 ust. 8 ustawy. Natomiast wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego został złożony w dniu 17 września 2010r., tj. w czasie gdy obowiązywał przepis dotyczący udzielenia bonifikaty. W sprawie został naruszony przepis art. 9 kpa stanowiący o zasadzie udzielania informacji. Takich informacji wnioskodawcy od organu nie uzyskali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 maja 2012r. utrzymało mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności przytoczył podstawy prawne dotyczące przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności zawarte w ustawie z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., nr 83), akcentując, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Natomiast odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazał, że odwołujący są wieczystymi użytkownikami działki stanowiącej własność Gminy K. M. Odwołujący wystąpili również o zastosowanie 90% bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy oraz o rozłożenie na raty opłaty na okres 10 lat. Kolegium dokonało szczegółowej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości na kwotę 71018zł i uznało, że operat został sporządzony przez osobę mającą ku temu wszelkie uprawnienia, operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa a jego treść nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do wniosku o udzielenie bonifikaty organ II instancji wskazał, że przepis art. 4 ust. 8 stanowiący podstawę dla udzielenia bonifikaty został uchylony z dniem 9 października 2011r. na podstawie przepisu art. 2 pkt 3 lit.a ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r., nr 187, poz. 1110). W myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem w życie ustawy (tj. 9.10.2011r.) prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r., stosuje się przepisy ww. ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011r.. W dniu przekształcenia przez organ I instancji, tj. 15 grudnia 2011r. nie obowiązywał przepis art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r., zatem brak było podstaw do udzielenia wnioskowanej bonifikaty. Zatem postępowanie w tym zakresie, co prawidłowo ustalił organ I instancji stało się bezprzedmiotowe. R. K. i T. Ż. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów art. 4 ust. 7-11 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wprawdzie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010r. przepisy art. 8 i 9 ustawy zobowiązujące właścicieli nieruchomości do udzielenia bonifikat od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego zostały uznane za niezgodne z Konstytucją, to obecnie na mocy art. 4 ust. 7 ustawy wojewoda stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą udzielić bonifikaty od opłaty przekształceniowej. Przepisy nowelizujące ustawę wprowadziły przepisy przejściowe. Zgodnie z art. 5 tych przepisów do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 9 października 2011r. stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W przypadku konieczności podjęcia stosownych uchwał bądź zarządzeń, celem dostosowania do wprowadzanych zmian, organ ma obowiązek zawiesić postępowanie do czasu wydania tych aktów prawnych, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Wskazano, że przepisy art. 4 ust. 7-11 ustawy określają możliwe do uzyskania bonifikaty obniżające wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa. Zatem o ile organ może udzielić bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 7, co oznacza działanie na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, to nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej ani odmownej przed podjęciem uchwały jaką organ, w tym przypadku właściwa rada-ma obowiązek wydać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu skarżących organ II instancji wskazał, że skarżący wnieśli o udzielenie bonifikaty 90% na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy, który to przepis nie obowiązywał w dacie orzekania, gdyż został uchylony z dniem 9 października 2011r. Zatem w dniu 15 października 2011r., tj. w dacie orzekania przez organ I instancji, brak było podstawy prawnej do udzielenia wnioskodawcom bonifikaty. Natomiast Rada Miasta nie wydała uchwały w sprawie bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy. W świetle powołanego przepisu organ może udzielić bonifikaty od opłaty, co wskazuje na uznaniowy charakter tego przepisu. Brak jest zatem podstaw do zawieszenia postępowania do czasu podjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270). Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżącym przysługuje od dnia 17 marca 1972r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...], która jest własnością Gminy K. M. W dniu w dniu 17 września 2010r. skarżący. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Podstawą prawną dla rozpatrzenia tego wniosku były postanowienia ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 83) zw. dalej ustawą. W dacie złożenia wniosku obowiązywał przepis art. 4 ust. 8 stanowiący, że osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela na jej wniosek 90% bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona po tego rodzaju zabudowę. W dniu 8 sierpnia 2011r. skarżący ponowili swój wniosek wnosząc o zastosowanie 90% ulgi w opłacie za przekształcenie na podstawie cytowanego wyżej art. 4 ust, 8 ustawy oraz wnieśli o rozłożenie na raty opłaty za przekształcenie na okres 10 lat. Powyższy przepis art. 4 ust. 8 na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010r. wydanego w sprawie K9/08 został uznany za niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 2 Konstytucji RP i przestał obowiązywać z dniem 8 sierpnia 2011r. Jednocześnie na mocy art. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2011r., nr 187, poz. 1110) dokonano zmian w ustawie m.in. art. 1 otrzymał brzmienie, "osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005r. użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności." W zakresie dotyczącym udzielania bonifikat ustawa uchyliła cyt. wyżej art. 4 ust. 8 oraz wprowadziła zmiany w art. 4 dotyczącym udzielania bonifikat. Powyższe zmiany weszły w życie z dniem 8 października 2011r. Zaskarżona decyzja oraz decyzja Burmistrza zapadły na gruncie stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 28 lipca 2011r, która weszła wżycie z dniem 8 października 2011r. Rozstrzygnięcie sprawy co prawidłowo ustaliły organy winno nastąpić na podstawie zmienionego stanu prawnego, obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji. Zgodnie z art. 5 ww. ustawy z dnia 28 lipca 2011r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą Zgodnie z art. 5 ust. 2 w przypadkach, w których istnieje konieczność wydania zarządzeń lub podjęcia uchwał uwzględniających przepisy wprowadzone art. 2 ustawy, organ zawiesza postępowanie do czasu wydania zarządzeń lub podjęcia uchwał. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 7 ustawy organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1 w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność 1) skarbu państwa – na podstawie zarządzenia wojewody, 2) jednostek samorządu terytorialnego- na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Nadto stosownie do art. 11a ustawy w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa m.in. w art. ust. 7 określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zasadą jest zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia z zastrzeżeniem art. 5. Natomiast w sytuacji, gdy osoba, której przysługuje prawo użytkowania wieczystego zamierza ubiegać się o bonifikatę z tytułu tego przekształcenia, to rozpoznanie takiego wniosku i rozstrzygnięcie, czy w danym przypadku bonifikata powinna zostać przyznana, czy też nie, jest uzależnione od istnienia wymienionego wyżej zarządzenia wojewody lub uchwały rady, które regulują warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych. Brak takiej uchwały lub zarządzenia uniemożliwia organowi rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia bonifikaty. Z tych przyczyn istnieje podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie cyt. wyżej przepisu art. 5 ust. 2 ustawy nowelizującej Tym samym Sąd podzielił Sąd podzielił zarzuty skargi, że regulacja zawarta w art. 4 ust. 7 oznacza obowiązek organu zawieszenia postępowania, o ile wojewoda lub rada nie wydały zarządzenia bądź uchwały w trybie art. 4 ust. 11a- określającego w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Przy czym powyższa regulacja ma zastosowanie wówczas, gdy strona domaga się udzielenia jej bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, gdyż tylko wówczas brak zarządzenia lub uchwały uniemożliwia rozpoznanie wniosku. Nie ma natomiast podstaw do zawieszenia postępowania, gdy strona takiego wniosku nie składa, albowiem jak to wyżej wskazano zgodnie z art. 4 ust. 1 zasadą jest odpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W rozpoznawanej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny oświadczyli, że domagają się udzielenia im bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z odpowiedzi na skargę wynika z kolei, że Rada Miasta takiej uchwały nie podjęła . Tym samym rozpoznanie wniosku skarżących w przedmiocie udzielenia bonifikaty nie było możliwe, co nie oznacza, że postępowanie w tym zakresie winno ulec umorzeniu, z uwagi na treść przepisu art. 5 ust. 2 ustawy nowelizującej winno ulec zawieszeniu. Umorzenie w tym zakresie byłoby możliwe w sytuacji odstąpienia przez skarżących od ubiegania się o bonifikatę. Jednak taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta. Nadto Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (art. 152 ustawy). Wobec uwzględnienia skargi, Sąd orzekł o zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego (art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania co do dalszego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i udzielenia bonifikaty z tego tytułu.