II SA/Gd 415/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie budowy obiektów budowlanych oddala skargę. Zaskarżone przez L. D. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 czerwca 2009 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie budowy obiektów budowlanych zostało wydane w następującym stanie sprawy administracyjnej: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [[...]] położonej w K. gminie K. Organ ustalił, że na w/w działce L. i L. D. wznieśli po 1 stycznia 2004 r. obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem pełniące funkcję rekreacji indywidualnej i sanitariatu. Obiekty te zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec powyższych ustaleń organ postanowieniem z 7 lutego 2008 r. podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w celu zbadania zgodności samowolnie zrealizowanej zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązał inwestorów do przedłożenia bądź zaświadczenia Wójta Gminy o ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź w przypadku braku planu do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie do 31 maja 2008 r. Jak wynika z akt sprawy w dniu 30 maja 2008 r. pełnomocnik inwestorów zgłaszając swój udział w ich imieniu wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Pomimo, że do wniosku nie dołączono jakiejkolwiek informacji wskazującej na toczące się postępowanie w sprawie warunków zabudowy organ postanowieniem z 17 października 2008 r. wskazując na art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w sprawie zabudowy działki [[...]] oznaczając termin zawieszenia do dnia 15 marca 2009 r. i wyjaśniając w uzasadnieniu, że w jego ocenie jest to okres wystarczający dla uzyskania wymaganej decyzji. Następnie jak wynika z notatki urzędowej w dniu 2 kwietnia 2009 r. pracownik organu ustalił telefoniczne, że inwestorzy rzeczywiście wystąpili 29 maja 2008 r. z wnioskiem do Urzędu Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [[...]] jednak wniosek ten pozostawiony został bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych przez wnioskodawców. Wskazując na dokonane w tym przedmiocie ustalenie organ postanowieniem z 20 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 97 § 2 kpa orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie dokonanej przez inwestorów zabudowy. Z uzasadnienia wynika, że w ocenie organu upływ terminu na jaki zawieszono postępowanie oraz fakt braku toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy upoważniał go do podjęcia postępowania. Organ stwierdził, że ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie o podjęciu postępowania pełnomocnik inwestorów wskazał jedynie, że nie ustały przyczyny dla których postępowanie zawieszono. Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał na zasadność podjęcia postępowania z uwagi na upływ terminu i ustąpienie przyczyn uzasadniających zawieszenie. W skardze na postanowienie organu II instancji wniesiono o jego uchylenie z uwagi na naruszenie art. 97 § 2 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że skoro podstawą zawieszenia było inne toczące się postępowanie administracyjne z art. 97 § 2 pkt 4 kpa ( w tym przypadku postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ) to podstawą podjęcia mogło być tylko jego zakończenie, a wobec – jak wskazano – nie zaistnienia tej okoliczności wydane przez organy postanowienia w przedmiocie podjęcia postępowania są sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uprawniony był i obligowany do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie zabudowy działki skarżących, tym bardziej że zostało ono zawieszone bez ustalenia podstawowej dla sprawy okoliczności, a mianowicie bez ustalenia czy rzeczywiście zaistniała podstawa z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ulega wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym rozstrzygnięcie w sprawie samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych i umożliwienie inwestorowi ich legalizacji wymaga ustalenia zgodności zrealizowanej samowolnie zabudowy z obowiązującym porządkiem planistycznym. W tym celu inwestor chcąc doprowadzić do legalizacji obiektów i uniknięcia orzeczenia ich rozbiórki winien przedłożyć organowi nadzoru budowlanego ostateczną decyzję o warunkach zabudowy ( w sytuacji gdy dla terenu jego nieruchomości brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ). Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie z art. 48 Prawa budowlanego winien zatem umożliwić inwestorowi wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy zakreślając odpowiedni dla tego termin. Zasadnym jest w takiej sytuacji skorzystanie z dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 kpa na czas trwania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podstawą zawieszenia postępowania prowadzonego z art. 48 Prawa budowlanego winno być jednak zawsze uprzednie ustalenie faktu wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy. W omawianej sprawie organ dokonał tego ustalenia nie na dzień wydania postanowienia o zawieszeniu ( 17.10.2008 r. ), co niewątpliwie powinien był uczynić, ale dopiero w kwietniu 2009 r., a więc po upływie ok. 14 miesięcy od daty powzięcia informacji o prawdopodobnie złożonym przez inwestorów wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy. Organ ustalił, że wprawdzie inwestorzy złożyli do właściwego organu wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jednak został on pozostawiony bez rozpoznania na skutek nie uzupełnienia jego braków formalnych. Okoliczność ta bezwzględnie wymagała od organu nadzoru budowlanego podjęcia zawieszonego postępowania stosownie do art. 97 § 2 kpa. Wprawdzie organ potwierdził w późniejszym okresie fakt złożenia przez skarżących wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jednak równocześnie ustalił, że w rzeczywistości nie toczy się postępowanie mające za przedmiot rozstrzygnięcie tzw. zagadnienia wstępnego. Podkreślić należy, że ustalenie organu, że wniosek w sprawie warunków zabudowy został przez właściwy organ pozostawiony bez rozpoznania jest prawidłowe. Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik skarżących potwierdził powyższe ustalenie. Wyjaśnił też, że skarżący zostali powiadomieni przez organ o pozostawieniu ich wniosku w sprawie uzyskania warunków zabudowy bez rozpoznania, jednak stwierdził, iż to działanie organu w świetle przepisów prawa nie było prawidłowe bowiem braki wniosku zostały przez skarżących uzupełnione. Wyjaśnić zatem trzeba, że pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania oznacza, że w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem nie toczy się postępowanie administracyjne. Sprawa pozostaje formalnie załatwiona i zakończona niezależnie od sporów doktrynalnych dotyczących prawidłowej formy "pozostawienia bez rozpoznania" z art. 64 § 1 i § 2 kpa. Strona, które kwestionuje zasadność tej czynności organu winna skorzystać z dopuszczalnych prawnie form zwalczania bezczynności organu, gdyż w przeciwnym wypadku naraża się na zarzut, że pomimo iż organ nadzoru budowlanego zakreślił jej odpowiednio długi termin na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy to decyzji tej nie uzyskała i nie toczy się postępowanie w tym przedmiocie. Podkreślić także należy, że prawo do legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji jest jedynie uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Inwestor na każdym etapie postępowania legalizacyjnego może z niego zrezygnować ( nie występując o zaświadczenie czy decyzję o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie dostarczając organowi nadzoru wymaganej dla legalizacji innej dokumentacji, nie wpłacając opłaty legalizacyjnej, wreszcie rozbierając samowolnie wzniesiony obiekt ). Zatem organ nadzoru budowlanego ma jedynie umożliwić inwestorowi skorzystanie z możliwości legalizacji "dając mu odpowiedni czas" na zgromadzenie wymaganej dla tego celu dokumentacji. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru prawidłowo umożliwił stronie wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [[...]]. Pomijając zasadność zawieszenia postępowania ustalenie organu, że wniosek w sprawie warunków zabudowy pozostawiono bez rozpoznania obligował organ do podjęcia zawieszonego postępowania na podstawie art. 97 § 2 kpa. Skoro przyczyną zawieszenia było "uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ" z art. 97 § 1 pkt 4 kpa na skutek wniosku strony ubiegającej się o legalizację obiektu i fakt toczącego się w tym przedmiocie postępowania administracyjnego, to zakończenie tego postępowania ( niezależnie z jakiej przyczyny i niezależnie od formy załatwienia wniosku ) upoważniało organ do skorzystania z dyspozycji art. 97 § 2 kpa. Oczywiście Sąd rozpatrujący sprawę dostrzega dogodność zaistniałej i po części wykreowanej przez organy administracji sytuacji prawnej skarżących. Z jednej strony organ nadzoru zawiesił postępowanie prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego do czasu zakończenia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei sprawa o ustalenie warunków zabudowy zainicjowana przez skarżących nie jest prowadzona, gdyż właściwy organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Strona twierdzi, że takie załatwienie jej wniosku nie jest prawidłowe, ale nie podejmuje czynności mających na celu doprowadzenie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, tylko kwestionuje zasadność podjęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Z punktu widzenia interesów skarżących najbardziej dogodne jest właśnie zawieszenie postępowania w przypadku gdy przypuszczają lub sądzą, że ich wniosek w sprawie warunków nie zostanie pozytywnie rozpatrzony. W takiej sytuacji skarżący nie mają żadnego interesu w merytorycznym rozpatrzeniu ich wniosku o warunki zabudowy. Mają natomiast interes w ustaleniu że trwa inne postępowanie, którego wynik ma znaczenie dla sprawy prowadzonej z urzędu przez nadzór budowlany, gdyż to ustalenie skutkuje zawieszeniem postępowania. Zatem jeszcze raz należy podkreślić, że zawieszenie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego miało na celu jedynie umożliwienie inwestorowi uzyskania zaświadczenia lub decyzji potwierdzającej zgodność samowoli budowlanej z porządkiem planistycznym. Skoro postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy w istocie nie jest prowadzone, to organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wydania kontrolowanych przez sąd postanowień. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.