II SA/Gd 415/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. D. i M. D. na postanowienie Wojewody z dnia 9 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Skarga A. D. i M. D. na postanowienie Wojewody z dnia 9 maja 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 29 listopada 2017 r. A. zwróciła się do Prezydenta Miasta o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej A. o wysokości całkowitej 43,10 m n.p.t. na terenie nieruchomości przy ul. K., działka nr [..], obręb [..] w G. Pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek A. Następnie, postanowieniem z dnia 5 stycznia 2018 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), sprostowanym postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r., nr [..], Prezydent Miasta zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne wskazując, że w toku trwającego postępowania otrzymał informację, że jedna ze stron postępowania – J. Z., właściciel nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [..], obręb [..], zmarł w dniu 5 października 2005 r. a zatem przed wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ podjął więc czynności zmierzające do ustalenia spadkobierców po nieżyjącym a mające na celu uzyskanie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku a w przypadku jego braku o ustanowieniu kuratora spadku. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła A. podkreślając, że J. Z. zmarł przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie a przepis art. 97 § 1pkt 1 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy śmierć strony nastąpiła po wszczęciu postępowania. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), Wojewoda uchylił postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2018 r. Wojewoda ocenił bowiem, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Analizowany przepis wymienia trzy przesłanki, których łączne spełnienie nakazuje organowi administracji publicznej obligatoryjne zawieszenie postępowania. Pierwszą z przesłanek jest to, aby śmierć strony nastąpiła po wszczęciu postępowania administracyjnego a w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż J. Z., właściciel działki nr [..], zmarł w dniu 5 października 2005 r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Wojewoda ocenił jednocześnie, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przewidującego konieczność zawieszenia postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewoda wskazał przy tym, że zagadnienie wstępne to okoliczność, która ma wpływ na sposób załatwienia sprawy. Zagadnienie wstępne ma więc charakter materialny, a nie procesowy. Tymczasem ustalenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie ma charakteru materialnego i nie wpływa na treść takiej decyzji. Ponadto, skoro ustawodawca przewidział obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego wyłącznie w przypadku śmierci strony, która nastąpiła w toku postępowania i to tylko w sytuacji gdy wezwanie spadkobierców nie jest możliwe, to znaczy, że w pozostałych przypadkach nie ma podstaw do wstrzymywania biegu postępowania, a rolą organu jest podjęcie próby ustalenia spadkobierców zmarłej strony i to bez względu czy krąg spadkobierców został już wyznaczony na podstawie orzeczenia sądu bądź innego organu. Na postanowienie Wojewody skargę wnieśli: A.A.-Z.Z., zarzucając, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono spadkobierców zmarłego J. Z., wobec czego zachodziła potrzeba ustalenia kręgu osób nabywających spadek po zmarłym a tym samym konieczność zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo, Wojewoda wskazał, że w dniu 27 czerwca 2018 r. wpłynęło do niego pismo spadkobierców J. Z. Ustalenie jego spadkobierców uczyniło przedmiotową skargę bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 415/18, wydanym na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), odrzucił skargę wniesioną przez B.B.-W.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienie Wojewody z dnia 9 maja 2018 r. jest zgodne z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było bowiem podstaw do zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., postępowania wszczętego na wniosek A. z dnia 29 listopada 2017 r. o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości całkowitej 43,10 m n.p.t. na terenie nieruchomości przy ul. K., działka nr [..], obręb [..] w G. Przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Zgodnie z powszechnie prezentowanym zarówno w literaturze jak i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem uznaje się, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. uzależnione jest od łącznego wystąpienia następujących przesłanek: śmierć strony miała miejsce po wszczęciu postępowania, w jego toku; śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.; brak jest możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu; nie zachodzi okoliczność z art. 30 § 5 k.p.a. (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2018; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 452/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy nie istnieją wątpliwości, że osoba zmarła była stroną postępowania oraz, że jej zgon nastąpił po wszczęciu postępowania (zob. M.P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2018). Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu wynika zaś, że strona przedmiotowego postępowania J. Z. zmarł w dniu 5 października 2005 r. Z kolei, postępowanie na wniosek A. zostało wszczęte w dniu 29 listopada 2017 r. a więc już po śmierci J. Z. Z uwagi na powyższe, jak słusznie uznał Wojewoda, brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi z kolei, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd jest zdania, że ustalenie spadkobierców strony postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zmarłej przed wszczęciem tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 484/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie bowiem, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Prawo do bycia stroną tego postępowania związane jest więc ściśle z prawem do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Każdoczesny właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu będzie stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jak zaś wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1353/13, spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Z art. 1025 § 2 kc wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem być przedmiotem oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne określone w powołanym art. 1025 § 2 kc. Następstwo prawne ze spadkobrania, dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych, nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 kpc). Jeżeli ustalenie takie nie jest możliwe konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony. Jednakże, z akt niniejszej sprawy wynika, że spadkobiercy po zmarłym J. Z. zostali ustaleni postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 28 lipca 2006 r., sygn. akt I [..], a więc na długo przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. W dacie wszczęcia postępowania na wniosek A. to oni byli stroną tego postępowania a nie J. Z. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.