II SA/Gd 416/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi K. D. i A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 kwietnia 2006 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( jedn. tekst Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ) nakazał A. M., W. M., W. M. i E. D. – współwłaścicielkom nieruchomości położonej w G. przy [...], przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 16 kwietnia 1985 r. według zatwierdzonego projektu – "Projekt techniczny nadbudowy i wymiany stropów budynku mieszkalnego dwurodzinnego – G., [...]". Z uzasadnienia decyzji wynika, iż podstawę jej wydania stanowiły następujące ustalenia organu: Budynek wzniesiony na działce w G. przy [...] został usytuowany w taki sposób, że szerokość jego elewacji frontowej od strony ulicy pokrywa się z szerokością działki. Pierwotnie do połowy lat osiemdziesiątych na poziomie parteru budynku istniał przejazd z frontu na zaplecze nieruchomości. W dniu 16 kwietnia 1985 r. została wydana decyzja nr [...] udzielająca pozwolenia na nadbudowę piętra w tym budynku. Zgodnie z zatwierdzonym wówczas "Projektem technicznym nadbudowy i wymiany stropów budynku mieszkalnego dwurodzinnego G., [...]" miała nastąpić zabudowa przejazdu. Projekt ten przewidywał zamurowanie wjazdu wraz z lokalizacją drzwi wejściowych do budynku od strony drogi publicznej tj. ulicy [...]. Powstałe pomieszczenie miało pełnić rolę przejścia do klatki schodowej prowadzącej do poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku. W latach 1985 – 1989 r. ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości N. C. bez uzyskania właściwego pozwolenia organu dokonał zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia przeznaczonego na przejście do klatki schodowej na lokal użytkowy ( sklep ) wykonując prace polegające na budowie ścianek działowych, zamontowaniu dodatkowej stolarki okiennej i drzwiowej oraz przebudowie instalacji wodno – kanalizacyjnej. Wskutek powyższego zlikwidowano jedyny dostęp do lokali w budynku od strony drogi publicznej. Dostęp ten odbywał się od zaplecza nieruchomości przez teren działki sąsiedniej położonej przy ul. [...] należącej do A. G., W. G. i B. M. – G.. Wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia 7 grudnia 2005 r. w sprawie I C 837/05 zakazano współwłaścicielkom nieruchomości przy ul. [...] przejeżdżania i przechodzenia przez działkę należącą do p. G.. Wobec powyższych ustaleń organ uznał, iż zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku wymagała od inwestora uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwego organu. Uznał również, iż usługa typu sklep spożywczy jest usługą nieuciążliwą ( w rozumieniu zasad planowania przestrzennego ), nie koliduje z istniejącą zabudową oraz nie naruszała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Zdaniem organu dokonana zmiana narusza jednak art. 5 Prawa budowlanego i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ). Organ przyjął zatem, że w oparciu o przepisy wskazane w podstawie prawnej decyzji należało nałożyć obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego przejazdu zgodnie z projektem technicznym zatwierdzonym decyzją z dnia 16 kwietnia 1985 r. W odwołaniu od powyższej decyzji K. D. domagała się jej uchylenia i "odstąpienia od nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania" pomieszczeń parteru budynku. W uzasadnieniu odwołania skarżąca akcentowała fakt, iż obecni współwłaściciele nieruchomości nabyli ją w drodze umowy sprzedaży lub spadkobrania w takim stanie w jakim jest ona obecnie, a więc nabyli ją w dobrej wierze. W jej ocenie dokonana zabudowa przejścia nie koliduje ani z przeznaczeniem parceli, ani nie narusza interesów sąsiednich właścicieli, którzy również w czasie kiedy nabyli nieruchomość znali istniejący stan nieruchomości sąsiedniej. Skarżąca poinformowała, iż pomieszczenie sklepowe "jest źródłem egzystencji jej rodziny" i wyjaśniła, iż wskazany w decyzji organu wyrok sądu powszechnego nie jest prawomocny, a do Sądu Rejonowego w G. złożony został wniosek o ustanowienie drogi koniecznej przez działkę przy ul. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 maja 2006 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( w obowiązującym w tej sprawie brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. ), w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazano, iż organ I instancji ocenił, że dokonanej w latach 1985 – 1989, bez wymaganego pozwolenia właściwego organu, zmiany sposobu użytkowania zabudowanego wcześniej w warunkach legalności – z pozostawieniem funkcji komunikacji pieszej ( drzwi wejściowe od strony ulicy ) – przejazdu pod budynkiem przy [...] w G. na pomieszczenia sklepowe nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, gdyż związana z tą zmianą likwidacja jedynego przejścia do klatki schodowej tego obiektu narusza przytoczone przez organ normy Prawa budowlanego oraz przepisy techniczno budowlane. W tych okolicznościach w ocenie organu odwoławczego istniała przesłanka do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą niewykonalności, albowiem nałożony w jej osnowie obowiązek został sformułowany w formie "pośredniej". Wymagany prawem stan nie może być określony ogólnikowo "wg zatwierdzonego Projektu technicznego". Rozstrzygnięcie takie jest nieprecyzyjne i nie artykułuje rzeczowo obowiązku. Należy jednoznacznie wymienić rodzaj i zakres robót budowlanych, koniecznych dla przywrócenia konkretnej funkcji użytkowej części budynku mieszkalnego. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż podniesiona argumentacja nie podważa przesłanki orzeczonego nakazu. Uznając natomiast, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ w oparciu o wskazany w podstawie prawnej przepis art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze na powyższą decyzję K. D. i A. M. wniosły o jej unieważnienie. W uzasadnieniu wskazały, iż zaskarżona decyzja jest czwartym z kolei rozstrzygnięciem wydanym w toku prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. Skarżące wyjaśniły, iż w sądzie administracyjnym prowadzona jest inna sprawa o sygnaturze II SA/Gd 950/05, która dotyczy tych samych stron i tego samego przedmiotu postępowania. Zdaniem skarżących z tych przyczyn "postępowanie decyzyjne wywołane wnioskami czy skargami p. G. powinno być odrzucone". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, który stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył powyższego przepisu. Trafnie uznał, iż sprawa przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia parteru budynku skarżących wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie uznał, iż w dalszym toku sprawy postępowanie wyjaśniające ma dotyczyć wyłącznie precyzyjnego nałożenia obowiązków zmierzających do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń parteru, a nie samej zasadności orzeczonego nakazu to jednak okoliczność ta, w ocenie sądu, nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji nie można bowiem pomijać, iż skutkiem jej wydania jest konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji i to w pełnym zakresie niezależnie od wskazań i poglądów prawnych organu odwoławczego. Organ I instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest i tak samodzielnie i na nowo wyjaśnić stan faktyczny sprawy i ustalić spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z prawa materialnego, a więc również i tych od których uzależnione jest wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wskutek bowiem wydania decyzji z art. 138 § 2 kpa sprawa administracyjna, której przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia parteru z funkcji przejścia na sklep rozpoczyna się niejako dla organu I instancji i stron postępowania od początku. Wyrażony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd o zasadności orzeczonego nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest wyłącznie stanowiskiem tego organu, które nie jest wiążące dla organu I instancji. Decyzja z art. 138 § 2 kpa zwana "decyzją kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia" nie jest decyzją załatwiającą sprawę administracyjną ostatecznie co do jej istoty. Wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, iż ustalony stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie przesądza więc tej kwestii i nie powinien mieć wpływu na treść przyszłej decyzji organu I instancji wydanej w następstwie zaskarżonej decyzji. Ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego należy bowiem w całości do organu I instancji, który nie jest związany poglądami organu odwoławczego i niezależnie od jego stanowiska może w dalszym toku sprawy podjąć każdą inną decyzję załatwiającą sprawę ( w tym także korzystniejszą dla skarżących jak np. o nałożeniu obowiązków mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, o stwierdzeniu braku podstaw do nakazania wykonania prac czy o umorzeniu prowadzonego postępowania ). Zatem na skutek wydania zaskarżonej decyzji kwestia orzeczenia ewentualnego nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest w niniejszej sprawie nadal tzw. kwestią otwartą, której ostateczne rozstrzygnięcie nastąpi dopiero w dalszym toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do treści skargi i powoływania się przez skarżące na sprawę II SA/Gd 950/05 to należy wyjaśnić, iż przedmiotem tego postępowania były wcześniejsze decyzje organów wydane w niniejszej sprawie, a mianowicie decyzja organu I instancji z dnia 21 czerwca 2005 r. i decyzja organu odwoławczego z dnia 28 września 2005 r., również wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. zostały one uchylone. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podstawą uchylenia wskazanych decyzji było pominięcie przez organy jako stron postępowania niektórych ze współwłaścicieli nieruchomości położonej przy [...] tj. W. i W. M., a zatem istnienie tzw. podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Kontrolowane natomiast w niniejszej sprawie decyzje nie były dotknięte taką wadą, albowiem jak wynika z akt postępowania administracyjnego w ponownym rozpoznaniu sprawy organy prawidłowo ustaliły strony postępowania uwzględniając osoby pominięte na wcześniejszym jego etapie. Na zakończenie należy jeszcze raz wyjaśnić skarżącym, iż decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia ma wyłącznie ten skutek, że sprawa musi być ponownie rozpoznana przez organ I instancji w całym zakresie i to niezależnie od wskazań organu odwoławczego, a więc również w zakresie zasadności wydania nakazu przywrócenia pomieszczeniom parteru ich dawnego sposobu użytkowania. Zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w jej uzasadnieniu, ze swej istoty tego problemu nie mogła ostatecznie przesądzić. Zatem to organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę musi rozstrzygnąć czy w ustalonych okolicznościach istnieją podstawy do nałożenia na skarżące obowiązków mających na celu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Od ponownie wydanej decyzji organu I instancji skarżącym przysługiwać będzie prawo do wniesienia odwołania, a od decyzji organu odwoławczego prawo do wniesienia kolejnej skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku gdy decyzja organu odwoławczego ostatecznie rozstrzygnie kwestię nałożenia na skarżące obowiązku przywrócenia dawnego sposobu użytkowania pomieszczenia parteru w ich budynku problem ten będzie mógł być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlegało jedynie czy organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, a więc czy nie naruszył art. 138 § 2 kpa. Mając na uwadze, iż decyzja organu I instancji była niewykonalna, a organ ten ogólnikowo odwołał się do projektu technicznego bez dostatecznego sprecyzowania orzeczonego nakazu istniały podstawy do jej uchylenia w trybie powołanego przepisu. Dodatkowo trzeba wyjaśnić, iż sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji i nie orzeka niejako w ich zastępstwie. Sąd ten jedynie dokonuje kontroli rozstrzygnięć organów administracji pod kątem ich legalności czyli zgodności z prawem, a zatem bada czy organ wydając konkretną decyzję będącą przedmiotem skargi naruszył przepisy prawa stanowiące podstawę jej wydania. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa tj. art. 138 § 2 kpa Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.