II SA/Gd 416/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2008 r. nr [...]. Pani M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 20 maja 2009 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2008 r. odmawiającą przyznania skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dzieci – P. i N. K. Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca domaga się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 20 maja 2009 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2008 r. i przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Z akt sprawy oraz twierdzeń strony wynika następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 15 października 2008 r. złożonym w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w G. K. M., ojciec M. M. wystąpił w jej imieniu o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się P. i N. K. Do wniosku załączono kserokopię aktów urodzenia dzieci. Prezydent Miasta decyzją z dnia 11 grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 104 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 2 pkt. 4, art. 15b i następnymi ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) odmówił przyznania świadczenia. Prezydent wyjaśnił, że świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe stanowią inaczej. Takim świadczeniem rodzinnym jest także jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka. Organ powołał się dalej na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 20 października 2008 r. (sygn. akt [...]) gdzie wskazano, iż art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby osoba ubiegająca się o świadczenie zamieszkiwała na terenie Polski przez okres zasiłkowy, przy czym w przedmiotowej sprawie wymóg zamieszkania należy interpretować odpowiednio, jako okres dwunastu miesięcy od daty urodzenia dziecka, w którym można złożyć wniosek o przyznanie zapomogi. Organ stanął na stanowisku, że z uwagi na brak stosownych regulacji w ustawie o świadczenia rodzinnych termin "zamieszkanie" należy interpretować w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego oraz orzeczenia sądów, zgodnie z którymi przez "miejsce zamieszkania" rozumie się miejscowość w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu. Okoliczność ta powinna być łatwa do zaobserwowania dla przeciętnego obserwatora, który w konsekwencji kojarzy daną osobę oraz jej działalność z określonym miejscem. Tymczasem z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym z oświadczenia skarżącej z dnia 10 października 2008 r. wynika, że przebywa ona na stałe w Wielkiej Brytanii, co oznacza że nie spełnia podstawowej przesłanki przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dzieci. Nie zmienia tego faktu załączona do wniosku kserokopia dowodu osobistego, gdzie zamieszczony jest polski adres zamieszkania skarżącej, gdyż samo zameldowanie nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (Postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ obowiązany był zatem odmówić skarżącej przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dzieci. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. M. podkreślając, iż nie składała wniosku o przyznanie analogicznych świadczeń w Wielkiej Brytanii. Wyjaśniła też, że wskazała Wielką Brytanię jako swoje miejsce zamieszkania przez pomyłkę, bowiem w rzeczywistości jej centrum życiowe umiejscowione jest w Polsce, pod wskazanym we wniosku adresem. Prawdą jest, że w chwili składania wniosku przebywała w Wielkiej Brytanii, gdzie również pracowała przez jakiś czas. Powodem przedłużającego się pobytu była trudna ciąża bliźniacza, a następnie urodzenie dwójki wcześniaków, co utrudniało swobodne przemieszczanie się. Również rozpad jej związku z ojcem dzieci utrudnił szybkie wydanie dzieciom paszportów i w konsekwencji opóźnił powrót do kraju, do którego miała zamiar wrócić na stałe już wcześniej. Okoliczności te zdaniem skarżącej uzasadniały przyjęcie, że na stałe mieszka w Polsce, oraz przyznanie jej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dzieci. Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. ustaliło, iż M. M. zarówno dnia 15 października 2008 r., w dacie złożenia wniosku, jak też w okresie od urodzenia się dzieci (6 listopada 2007 r.) do dnia 10 grudnia 2008 r. nie przebywała na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że centrum życiowe skarżącej przez cały okres zasiłkowy, rozumiany jako okres 12 miesięcy liczonych od urodzenia się dzieci znajdował się Wielkiej Brytanii, co sprawia że nie jest osobą uprawnioną do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Z powyższych względów decyzją z dnia 20 maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. M. M. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku powtórzyła dotychczasową argumentację w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy pozostawały bezsporne. Wynikało z nich, że dnia 15 października 2008 r. K. M., ojciec M. M. wystąpił w jej imieniu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia przez M. M. w dniu 11 grudnia 2008 r. dzieci – P. i N. K. Do wniosku załączono kserokopię aktów urodzenia, której wynikało, że dzieci przyszły na świat w P. (Wielka Brytania). Nie ulegało także wątpliwości, że w chwili składania wniosku M. M. przebywała w Wielkiej Brytanii, gdzie również pracowała przez jakiś czas. Razem z dziećmi wróciła do Polski w dniu dnia 10 grudnia 2008 r.. W konsekwencji organy obu instancji przyjęły, że centrum życiowe skarżącej przez cały okres zasiłkowy, rozumiany jako okres 12 miesięcy liczonych od dnia urodzenia się dzieci znajdowało się Wielkiej Brytanii, co sprawia, że M. M. nie jest osobą uprawnioną do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Odmawiając skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, organy powołały się na art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, iż świadczenia rodzinne przysługują osobom wymienionym w ust. 2, czyli m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Stanowiący podstawę prawną przyznania świadczenia przepis art. 15 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, stanowił: "1. Z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. 2. Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka - niezależnie od wysokości dochodów. 3. Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego - w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania". Umknęło jednak uwadze organu odwoławczego, że powołany przepis z dniem 2 stycznia 2009 r. został uzupełniony o dodatkowe regulacje. W szczególności istotna jest treść przepisu art. 15b ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że jednorazowa zapomoga nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie z tytułu urodzenia dziecka, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Postępowanie przed organem drugiej instancji jest, co do zasady, postępowaniem merytorycznym. Decyzja tego organu jest zatem takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie tego organu jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania M. M. organ drugiej instancji miał zatem obowiązek wziąć pod uwagę zmianę przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i dodatkowo rozważyć przesłankę wskazaną w art. 15b ust. 4 ustawy . W zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obowiązują przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 149 z 5 lipca 1971 r., str. 2 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, str. 35 ze zm.), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71". W myśl art. 4 litera "h" rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, niniejsze rozporządzenie stosuje się do ustawodawstwa odnoszącego się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych. Świadczenia rodzinne, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, stanowią wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, wyrównujące koszty utrzymania rodziny zgodnie z ustawodawstwem, określonym w art. 4 ust. 1 lit. "h" z wyłączeniem specjalnych zasiłków porodowych lub zasiłków z tytułu przysposobienia, określonych w załączniku II (art. 1 lit. "u" pkt "i"). Zgodnie zaś z częścią II sekcją "T. POLSKA" załącznika II do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 zasiłek specjalny z tytułu urodzenia lub przysposobienia dziecka, wyłączony z zakresu zastosowania rozporządzenia zgodnie z art. 1 lit. "u" pkt "i", stanowi w szczególności jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, przyznawana na podstawie przepisów ustawy. Świadczenie, którego przyznania domaga się skarżąca, wyłączone jest zatem na podstawie powołanych przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a zastosowanie w tym zakresie mają przepisy ustawy. Przepisy ustawy nakazują natomiast w przypadku, gdy świadczenie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie nie podlega koordynacji, ustalenie czy członkowi rodziny wnioskodawcy przysługuje za granicą, w tym przypadku w Wielkiej Brytanii, świadczenie z tytułu urodzenia dziecka. W przypadku gdy takie świadczenie nie przysługuje, wnioskodawca nabywa prawo do takiego świadczenia w Polsce. Naruszenie prawa materialnego spowodowało, iż organy w niniejszej sprawie nie zbadały jakie świadczenia przysługują rodzinie skarżącej w Wielkiej Brytanii i nie ustaliły czy pokrywają się one z dochodzonym w niniejszej sprawie przez skarżącą na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczeniem. Nie dokonując w tym zakresie ustaleń - organy naruszyły także przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Bezpodstawne są także, zdaniem Sądu, ustalenia dotyczące zamieszkiwania skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym ubiega się o przyznanie świadczenia rodzinnego. W przedmiotowej sprawie organy przyjęły, że centrum życiowe skarżącej przez cały okres zasiłkowy, rozumiany jako okres 12 miesięcy liczonych od urodzenia się dzieci znajdowało się w Wielkiej Brytanii, co sprawia że nie jest ona osobą uprawnioną do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Ze swej istoty jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka jest świadczeniem przyznawanym jednorazowo, a nie na okres zasiłkowy. Dodatkowo przepis art. 24 ust. 1 stanowi, że prawo doświadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b. Ponadto przepis art. 3 ust. 10 wskazuje, ze okresem zasiłkowym jest okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo doświadczeń rodzinnych. Prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka nie ustala się na okres zasiłkowy, zatem wskazana wyżej definicja ustawowa nie ma w tym przypadku zastosowania. Tym bardziej chybione jest ustalanie przez organy, na użytek prowadzonego postępowania, definicji okresu zasiłkowego rozumianego jako okres 12 miesięcy liczonych od urodzenia się dziecka. Rozwiązanie takie nie znajduje uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów ustawy. W obecnym stanie prawnym zasadniczą przesłanką uzyskania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka jest posiadanie przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego, oraz ustalenie, że członkowi rodziny wnioskodawcy przysługuje za granicą, w tym przypadku w Wielkiej Brytanii, świadczenie z tytułu urodzenia dziecka. W przypadku gdy takie świadczenie nie przysługuje, wnioskodawca nabywa prawo do takiego świadczenia w Polsce. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia wskazanej w przepisie art. 15b ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych okoliczności. Wynik powyższego postępowania będzie następnie podstawą ustalenia prawa M. M. do wnioskowanego świadczenia.