II SA/Gd 416/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zabudowy działki postanawia oddalić skargę. A. D. i J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na mocy której utrzymano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie zabudowy działki. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z 16 maja 2001 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: jako PINB) nakazał rozbiórkę samowolnie posadowionych obiektów budowlanych na działce nr [..] w K., gmina K. Decyzja ta jest ostateczna. Pismem z 4 lipca 2019 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na działce nr [..] w K. Pismem z 29 sierpnia 2019 r. A.D. i J. W. ponowili wniosek o zawieszenie postępowania. Decyzją z 11 października 2019 r., nr [..], działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako P.b.) oraz art. 105 § 1 k.p.a., PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K., prowadzone wobec A. D. i J. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranych materiałów dowodowych w toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że w przedmiocie samowolnej zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [..] została wydana ostateczna decyzja o rozbiórce znajdujących się na niej obiektów budowlanych z 16 maja 2001 r., nr [..]. W konsekwencji, niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Strony odwołały się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że nigdy wcześniej nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne wobec działki nr [..], a postępowania zakończone decyzją z 16 maja 2001 r. dotyczyło działki nr [..]. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: jako WINB) decyzją z 23 kwietnia 2020 r., nr [..], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ pierwszej instancji niezależnie od przedmiotowego postępowania, dotyczącego zabudowy działki nr [..], przeprowadził już wcześniej postępowanie w sprawie nielegalnej samowolnej zabudowy tej działki zakończone ostateczną decyzją z 16 maja 2001 r. nakazującą stronom rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Analiza obu postępowań pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że oba były prowadzone w stosunku do tych samych stron (inwestorów i współwłaścicieli działki), dotyczyły tej samej działki nr [..] w K. oraz swym zakresem obejmowały tą samą kwestię, to jest samowolną zabudowę działki. Ponadto, w dniu 4 września 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził protokolarny dowód z oględzin w przedmiotowej sprawie. Tym samym, podzielić należy stanowisko organu niższej instancji, że zakres niniejszego postępowania mieści się w całości w zakresie postępowania już wcześniej zakończonego ostateczną decyzją. Nieprawidłowe byłoby w takiej sytuacji prowadzenie drugiego postępowania w tej samej sprawie, mimo, że zostało ono wszczęte i przeprowadzono dowód z oględzin. W okolicznościach sprawy zasadnym było umorzenie obecnego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie nowego rozstrzygnięcia w stosunku do tej samej zabudowy obarczone byłoby wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. W dalszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że zbędne było wszczynanie postępowania w niniejszej sprawie mimo, że wcześniej organ w tej kwestii przeprowadził postępowanie i zakończył je wydaniem decyzji ostatecznej. Mimo błędnego działania organu pierwszej instancji w tym zakresie i naruszenia przepisów postępowania, samo kontrolowane rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowania – organ odwoławczy uznał za prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego strony nie mają racji twierdząc, że niniejsze postępowanie nie jest tożsame ze wcześniejszym postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją z 16 maja 2001 r. Analiza porównawcza obu postępowań pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że dotyczą one tych samych obiektów budowlanych zlokalizowanych na tej samej działce nr [..], zrealizowanych przez tych samych inwestorów. A. D. i J. W. zaskarżyli decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z wadliwym, niezgodnym ze stanem faktycznym uzasadnieniem, naruszającym słuszny interes obywateli oraz utrzymanie w mocy decyzji opartej o decyzję spełniającą przesłanki do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. (postępowanie o stwierdzenie nieważności w toku, znak [..]); - art. 8 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji niepogłębiającej zaufania obywateli do organów państwa; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, którego kompletność zależy od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 16 maja 2001 r.; - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie. Ponadto wniesiono o zawieszenie postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zaskarżyli decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wadliwości uzasadnienia, wskazując na nieważność decyzji z 16 maja 2001 r., co do której - zgodnie z załączonym zawiadomieniem - wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Skarżący podkreślili, że podjęte przez nich działania zmierzają do prawnego usankcjonowania stanu nieruchomości [..] położonej w K., zgodnie z charakterem użytkowania sąsiednich działek oraz prawidłowego przeprowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem nie może być uwzględniony zarzut skarżących dotyczący złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 16 maja 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zabudowy należącej do skarżących działki nr [..] w K., gmina K. Podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania: t.j. Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Natomiast ponowne orzekanie w tej samej sprawie pomimo pozostawania w obrocie prawnym pierwotnej decyzji powoduje nieważność decyzji późniejszej (res iudicata). Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nastąpi tylko wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy. W sytuacji w której (omyłkowo, przedwcześnie) zostanie wszczęte postępowanie mające na celu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją, postępowanie to stanie się bezprzedmiotowe i będzie podlegało umorzeniu. Instytucja umorzenia wynika bowiem z powstania trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. Wyjaśniając powyższe przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna ujęta w sensie formalnym jako indywidualna sprawa należąca do właściwości organów administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej lub załatwiana milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, co wiąże się z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, a w konsekwencji nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zatem będziemy mieć do czynienia z bezprzedmiotowością wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Bezprzedmiotowość oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należy, że zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z 16 maja 2001 r., jak i w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, zachodzi tożsamość spraw w aspektach podmiotowym i przedmiotowym i prawnym. W szczególności w obu postępowaniach występują te same podmioty (A.D. i J. W.), występuje ten sam przedmiot sprawy, tj. ocena legalności posadowionych w warunkach samowoli budowlanej obiektów na działce nr [..], a także sprawa opiera się na tej samej podstawie prawnej, tj. na art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dotyczącym orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W tym miejscu jednocześnie należy podkreślić, że nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, a w szczególności w treści decyzji z 16 maja 2001 r. oraz protokole z oględzin działki nr [..] z 4 września 2019 r. twierdzenie skarżących, że decyzja ta dotyczyła działki nr [..]. Treść załączonej do akt administracyjnych decyzji z 16 maja 2001 r. wskazuje expressis verbis, że dotyczy ona działki nr [..] i znajdującej się na niej zabudowy skarżących. Skoro postępowanie zakończone decyzją z 16 maja 2001 r., jak i toczące się postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, dotyczą tych samych obiektów – a potwierdza to treść protokołu z oględzin działki nr [..] z 4 września 2019 r. (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zestawiona z treścią decyzji z 16 maja 2001 r., a także odnosi się do tych samych podmiotów oraz, podstawą obu postępowań jest ten sam przepis prawa - to w konsekwencji – w obu sprawach zachodzi ich tożsamość, stanowiąca przeszkodę prawną do merytorycznego orzeczenia w kolejnym postępowaniu. Powyższe rozważania prowadzą sąd do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły tożsamość spraw i na jej skutek orzekły o umorzeniu postępowania, wszczętego zawiadomieniem z 4 lipca 2019 r. W tym kontekście przedłożona przez skarżących kopia zawiadomienia WINB z 23 kwietnia 2020 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 16 maja 2001 r. nie wpływa na legalność wydanych przez organy decyzji, bowiem w momencie orzekania pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja z 16 maja 2001 r. Tylko ostateczne stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji uzasadniałoby dopuszczalność merytorycznego orzekania w kontrolowanej sprawie, gdyż oznaczałoby że odpadła przeszkoda w postaci uprzedniej ostatecznej decyzji orzekającej co do istoty w tożsamej sprawie. W konsekwencji, zarzut nieuwzględnienia toczącego się postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności w niniejszym postępowaniu jest chybiony. Jako niezasadne sąd ocenił także zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie materiału dowodowego i jego niekompletność w związku z toczącym się postępowaniem nieważnościowym. Okoliczności te, jak wskazano powyżej, nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy, a w szczególności w żaden sposób nie mogły wpłynąć na odmienną jej ocenę. Podobnie, zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. oraz zarzut niezastosowania art. 138 § 2 k.p.a. okazały się wadliwe wobec przytoczonych powyżej uwarunkowań niniejszej sprawy, w której niedopuszczalne jest wydanie kolejnego orzeczenia merytorycznego, a więc ponownego orzeczenia o tych samych obowiązkach skarżących w zakresie rozbiórki obiektów budowlanych, znajdujących się na działce nr [..]. Powołane wyżej przepisy – art. 138 § 1 i 2 k.p.a. wskazują na rodzaje merytorycznych rozstrzygnięć organu odwoławczego, które – jak wykazano powyżej – nie mogły zapaść w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji, bowiem w opisanym stanie rzeczy wykluczona była możliwość dalszego prowadzenia drugiego postępowania w tej samej sprawie. W konsekwencji, organy administracji zobowiązane były do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły. Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).