II SA/Gd 417/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi E. i Z. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] i [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M.N. nakazał E. i Z. Ł .zamieszkałym w G. przy ul. M. [...], właścicielom budynku mieszkalnego oraz dobudowanego tarasu z podpiwniczeniem wykonanie na koszt własny rozbiórki wybudowanego samowolnie, bez pozwolenia na budowę, tarasu z podpiwniczeniem wraz ze schodami łączącymi poziom tarasu z poziomem piwnicy pod tarasem, dobudowanego do w/w obiektu. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2002 r. oględzin ustalono, iż od strony ogrodu do istniejącego budynku mieszkalnego na posesji przy ul. M. [...] w G. dobudowano piwnicę z tarasem wykonanym jako stropodach, przy czym zakres dobudowy obejmuje piwnicę z tarasem o wymiarach 5,31 m szerokości i 6,05 długości oraz dwa biegi schodów. Bieg schodów prowadzący z poziomu tarasu na poziom ogrodu posiada szerokość 2,25 m i długość 3,26 m, z kolei bieg schodów prowadzący z poziomu ogrodu na poziom piwnicy pod tarasem jest długości 2,6 m i szerokości 0,97 m. Na w/w budowę E. i Z. Ł. nie posiadali stosownego pozwolenia. Zgodnie zaś z art. 28 i art. 29 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku poprzez dobudowę tarasu z piwnicą i schodami można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedstawione przez inwestorów wyjaśnienia wraz z wnioskiem o umożliwienie eksploatacji części dobudowanej nie mają wpływu na rozstrzygnięcie gdyż obiekt budowlany lub jego cześć, będący w budowie albo wybudowany bez pozwolenia na budowę podlega nakazowi rozbiórki stosownie do art. 48 w/w aktu normatywnego. W tym stanie wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia było konieczne i uzasadnione. Następnie upomnieniem z dnia [...] września 2003 r. nr [...] organ I instancji, w oparciu o art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 161 ze zm.) wezwał E. i Z. Ł. do wykonania w/w obowiązku w terminie 7 dni od dnia otrzymania upomnienia pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 119, art. 121 § 4 i 5, art. 122 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, wzywając w/w do jej uiszczenia w terminie 7 dni licząc od doręczenia postanowienia pod rygorem ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji wskazał, iż z uwagi na uchylanie się zobowiązanych od obowiązku nałożonego powyższą decyzją zasadną okazała się konieczność zastosowania środka wynikającego z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. jednorazowej grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku, której wysokość obliczono w oparciu o art. 121 § 5 cytowanej ustawy. W zażaleniu na w/w postanowienie E. Ł. wniosła o wstrzymanie egzekucji nałożonej z tytułu niewykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, iż z uwagi na nieobecność męża nie była w stanie sama wykonać nakazanych prac rozbiórkowych. Nadto sytuacja materialna zobowiązanych nie pozwala na ich obecne wykonanie; stosowny obowiązek zostanie jednak wykonany z chwilą jej poprawy. Postanowieniem z dnia ... marca 2005 r. nr .... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy nie znajdując podstaw do jego uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż z uwagi na fakt nie wywiązania się z nałożonego obowiązku uprawniony organ miał prawo nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Grzywna została nadto orzeczona w prawidłowej wysokości; w świetle bowiem art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki jej wysokość stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. Jednocześnie organ wskazał, iż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu; stosowne postanowienie w tej sprawie wydaje zaś organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i Z. Ł. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż dobudowany ze starannością taras nie narusza praw osób trzecich; pozwala zaś na efektywniejsze wykorzystanie nieruchomości. Co istotne, podobne tarasy zostały zrealizowane w większości sąsiednich budynków i nie naruszają ich architektury. Z kolei rozbiórka wybudowanego tarasu łączy się ze znacznymi nakładami finansowymi i przerasta możliwości finansowe skarżących. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, której wysokość ustalono na podstawie art. 121 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż w dacie orzekania przez organy administracji art. 121 § 4 przedmiotowego artykułu stanowił, iż grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Jej wysokość organ zobligowany był ustalić w oparciu o wzór podany w § 5; zgodnie z tym przepisem wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowił iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Podnieść należy, iż grzywna w celu przymuszenia, należąca do katalogu środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie nosi cech środka zaspokajającego; przeciwnie, stanowi w swej istocie środek o stricte przymuszającym charakterze. Za takim stwierdzeniem przemawia bowiem okoliczność, iż w odróżnieniu od grzywny orzekanej w postępowaniu karnym czy też w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, jest środkiem zmierzającym do wykonania obowiązku wynikającego z obowiązujących przepisów prawa. Co istotne, wysokość grzywny jest zróżnicowana w zależności od tego, czy nakładana jest wobec osób fizycznych czy też wobec osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż na skarżących, w następstwie niewykonania ostatecznej decyzji orzekającej rozbiórkę wykonanych robót budowlanych, wydanej na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane oraz stosownego upomnienia organ nadzoru budowlanego I instancji nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł.; przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało zaś, w następstwie zażalenia skarżącej utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego. Analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji stanu prawnego prowadzi Sąd w składzie orzekającym do wniosku, iż rozstrzygnięcia mające za przedmiot nałożenie grzywny w celu przymuszenia są zgodne z prawem. Bezsprzeczną jest bowiem okoliczność, iż skarżący nie wykonali rozbiórki tarasu z podpiwniczeniem dobudowanego do budynku położonego w G. przy ul. M. [...]. W tym stanie rzeczy, uwzględniając treść art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób prawidłowy nałożono na skarżących grzywnę w celu przymuszenia, uzasadniając podstawę jej zastosowania jak i jej wysokość. W ocenie Sądu organ nakładający na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia dopełnił obowiązku rozważenia, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku czy jego części; nadto organ uwzględnił powierzchnię istniejącej zabudowy. Przy tak rozumianej "powierzchni zabudowy budynku lub jego części" do obliczeń słusznie przyjęto zatem powierzchnię wykonanego tarasu. Stąd też organ prawidłowo zastosował w podstawie swojego rozstrzygnięcia art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niezasadne są zaś argumenty skarżących, iż dobudowany do budynku taras nie narusza interesów osób trzecich, nie narusza architektury budynku, a skarżącym pozwala na efektywniejsze wykorzystanie nieruchomości. W sprawie istotnym jest bowiem fakt, iż na tego typu roboty budowlane w świetle art. 28 i 29 ustawy – Prawo budowlane wymagane jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Jak bezsprzecznie wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego skarżący takiego aktu administracyjnego nie uzyskali, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie za niezasadny, wobec prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć, uznać należy podnoszony w skardze argument, iż rozbiórka obiektu łączyć się będzie ze znacznymi nakładami finansowymi, które skarżący musieliby ponieść. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki tarasu wraz z podpiwniczeniem wydana została w październiku 2002 r.; stosowne upomnienie zaś skarżący otrzymali we wrześniu 2003 r. Z kolei postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało przez organ I instancji w styczniu 2005 r. Skarżący mieli więc wystarczająco dużo czasu aby nałożonemu obowiązkowi uczynić zadość, zwłaszcza że byli przez organ pouczeni o ewentualności wszczęcia postępowania egzekucyjnego w razie niewykonania rozbiórki. Słusznie nadto podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż wykonanie przez skarżących obowiązku określonego w tytule wykonawczym prowadzić będzie do umorzenia nałożonej a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia. W tym też zakresie postanowienie organu I instancji jak i rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznać należy za zgodne z prawem; na tym tle skarga nie zawiera żadnych merytorycznych zarzutów przeciwko zapadłym rozstrzygnięciom, stanowiąc w istocie polemikę z postanowieniami organów administracji budowlanej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, orzekł, jak w sentencji wyroku.