II SA/Gd 417/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 31 marca 2006 r. Nr [...] na podstawie przepisów art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 póz, 1071 z 2000r. z póz. zm.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust, 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dn. 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 póz. 717 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz, 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku M. i K. M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody rolniczej, w ramach której planowana jest budowa domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczo – inwentarskiego na działce nr [...] położonej w R., gm. B. W uzasadnieniu organ podał, że gospodarstwo rolne wnioskodawców oparte jest na gruntach własnych o pow. ok. 1,7ha i składa się z działki nr [...], inwestorzy planują drobną hodowlę inwentarza, wyłącznie na potrzeby własne. Działka, na której zaplanowano inwestycję położona jest na terenie, gdzie brak jest planu miejscowego. Zatem zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja w takim stanie rzeczy jest lokalizowana w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Wskazano, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawców jest mniejsza od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie B., która wynosi 11,4 ha. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 61 ust. l pkt 1 mówiący o konieczności spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w obszarze analizowanym funkcja rolna - zagrodowa, dostępna z tej samej drogi publicznej, występuje i po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 54 w/w ustawy, ustalono wymagania dla nowej zabudowy. Organ I instancji ustalił, że teren pod, wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych, budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami, w myśl przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r.. Nr 121, póz. 1266), stanowi grunt rolny, zatem planowana inwestycja na działce nr [...] w R., gm. B., na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy RVI, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji uzgodniono z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, tj. ze Starostą Powiatowym w B. i Marszałkiem Województwa oraz na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9, z Burmistrzem B. – zarządcą drogi gminnej. Od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołał się H. H., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów art. 7 i 9 oraz 77 kpa. W uzasadnieniu odwołania H. H. podał, że M. i K. M.y jako właściciele działki nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy dołączyli mapę syt. wys. z naniesionymi oznaczeniami. Odwołujący podniósł, że wnioskodawcy znając granice swojej nieruchomości i planując zabudowę swojej działki naruszyli teren nieruchomości odwołującego, to jest działkę nr [...]. Zatem decyzja o warunkach zabudowy, w szczególności załącznik graficzny stanowiący jej integralną część narusza prawo własności odwołującego do działki nr [...]. Powołując się na powyższe odwołujący wniósł o zlikwidowanie naniesionych wykresów dot. budowy zagrody rolnej poza granice działki odwołującego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 09 maja 2006 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jej przepisów wykonawczych brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotowa decyzja została wydana w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61) oraz analizę stanu istniejącego, która obejmuje tzw. obszar analizowany wyznaczony w celu sprawdzenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu kwestii uprawnień właściciela wskazał że art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o szczególnym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Może, bowiem być ona wydana jednocześnie więcej niż jednej osobie (wnioskodawcy), a ponadto nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie uprawnia do podjęcia robót budowlanych, wiąże jednak organ wydający pozwolenie na budowę. Organ II instancji wskazało ponadto, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkują wydania decyzji o warunkach zabudowy uzyskaniem zgody właścicieli nieruchomości na której jest planowana inwestycja czy też nieruchomości sąsiednich, a zatem problem uprawnień właściciela do terenu nie ma w postępowaniu o ustalenie takich warunków znaczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że planowana zabudowa zagrodowa miałaby być realizowana na działce [...] organ II instancji stwierdził, że planowana inwestycja jak wskazano w pkt. 1 decyzji dotyczy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym wyłącznie na działce Nr [...] w R. gm. B., a dokumenty stanowiące podstawę wydania decyzji nie zawierają żadnej informacji, że inwestycja miałaby być realizowana z naruszeniem prawa własności odwołującego się na działce Nr [...]. Organ II instancji wskazał nadto, że na załączniku graficznym do decyzji wrysowano dwie nieprzekraczalne linie zabudowy, wykraczające poza granice działki Nr [...]. Z treści załącznika graficznego wynika bezspornie, że inwestor zamiar inwestycyjny realizować może jedynie na terenie ograniczonym od północy i południa nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, a od wschodu i zachodu granicami działki. H. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 31 marca 2006r, jako naruszających prawo własności. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że Burmistrz Miasta B. lokalizując obiekty kubaturowe przekroczył granice działki nr [...] i wyznaczył linię zabudowy na terenie działki [...], stanowiącą własność skarżącego oraz że na jego działce bez pozwolenia skarżącego wyznaczono inne linie, w tym zakres opracowania. Skarżący podkreślił, że ani właściciel ani projektant nie otrzymali zgody na wejście z projektowaniem na teren gospodarstwa rolnego zaznaczonego na mapie numerem [...], stanowiącego własność skarżącego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji uchylił się od zajęcia stanowiska w powyższej sprawie. Powołując się na powyższe, a w szczególności na naruszenie prawa własności skarżący podniósł, że domaga się wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji administracyjnych. Dodatkowo na rozprawie przed Sądem Administracyjnym w dniu 8 lutego 2007r. skarżący dodatkowo wskazał, że na mapie, na terenie jego nieruchomości znajduje się linia, przy której napisano 65 metrów. Podał jednocześnie, że na tym terenie prowadzi plantację drzew. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć wpływ na wynik sprawy / art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. nr 153, poz. 1270/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy , w tym zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 kpa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W art. 59 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z treścią art. 60 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W omawianym przepisie wskazano, iż przepisów ust. 1 pkt 1nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W art. 63 ust. 2 omawianej ustawy przewidziano, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Natomiast w art. 64 ust. 1 wskazano, iż przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy został złożony przez M. i K. M. Planowana inwestycja dotyczyła budowy domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczo – inwentarskiego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] położonej w R., gm. B. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przyczyny określone w wyżej przytoczonych przepisach dla wszczęcia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Planowana inwestycja z uwagi na zaistnienie przesłanek wynikających z art. 59 ust. 1 ustawy , a mianowicie braku planu miejscowego oraz zmianę sposobu zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego , wymagała ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji możliwe jest w przypadku spełnienia warunków określonych w powołanym przepisie art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 wymienionej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki, szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Decyzja z dnia 31 marca 2006 r. Nr [...] wydana przez Burmistrza Miasta B., ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, podjęta na podstawie przytoczonych wyżej przepisów, zawiera obowiązkowe elementy wynikające z tych przepisów oraz uszczegółowione w przepisach wykonawczych – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz.1588), z zastosowaniem nazewnictwa określonego przepisami Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i ustalenia te są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę (Dz. U. Nr 164, póz. 1589). Zawiera także przewidziane w ustawie załączniki: mapę sytuacyjno - wysokościową w skali 1 do 1000 z oznaczeniem granic terenu objętego decyzją, z nieprzekraczalną linią zabudowy oraz wyniki analizy urbanistycznej z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Za nietrafne w tym stanie rzeczy uznać należy zarzuty zgłoszone przez skarżącego. Zarzuty te w swojej istocie dotyczą części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, którą stanowi mapa sytuacyjno- wysokościowa z oznaczeniem terenu objętego inwestycją. Stosownie do § 3 ust. 1 ostatniego z wymienionych rozporządzeń, w części graficznej decyzji warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Stosownie zaś do punktu 5 §3, w części graficznej zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1;500 lub 1;1000. W konsekwencji powyższego podkreślić należy, że zgodnie z powołanymi wymogami kwestionowana przez skarżącego część graficzna decyzji o warunkach zabudowy winna być opracowana na kopii mapy opisanej w cyt. art. 52 ustawy, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Zatem na mapie , o której mowa w cyt. przepisie znajdują się też te elementy, których w ogóle nie dotyczy kwestionowana decyzja, przykładowo istniejąca zabudowa czy też kwestionowany przez skarżącego zapis zakres opracowania. Kwestionowany przez skarżącego załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane prawem., tj. nazewnictwo i oznaczenia w nim użyte korespondują z tekstem decyzji oraz zamieszczone są objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń- oznaczono granice obszaru analizowanego, granice działki, której dotyczy decyzja i nieprzekraczalną linię zabudowy. . Tym samym oznaczenie planowanej inwestycji w świetle powyższych przepisów jest prawidłowe. Zarzut skargi, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy w jej części graficznej naruszają własność skarżącego /właściciela działki nr [...]/ jest niezasadny. Zaskarżona decyzja z jednej strony nie zawiera żadnych postanowień naruszających prawo własności skarżącego, a drugiej strony zawiera obowiązkowe wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Jednocześnie decyzja stanowi, że nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza uprawnień osób trzecich. Stanowi to powtórzenie art. 63 ust. 2 ustawy , a informację tej treści zamieszcza się w decyzji co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Zatem za nieuzasadnione należy uznać stanowisko skarżącego, że wydana w sprawie decyzja może naruszyć jego prawa własności i to w sytuacji gdy decyzja, jak to wyżej wskazano nie rodzi żadnych praw do terenu i nie narusza interesów innych osób. Kwestionowana przez skarżącego na mapie przedłużona linia ustalająca nieprzekraczalną linię zabudowy, w części dotyczącej ustalenia linii nieprzekraczalnej kończy się na granicy działki sąsiedniej nr [...], której decyzja dotyczy, dodatkowo obszar granicy działki oraz zagrody rolnej jest w sposób jednoznaczny opisany literami A, B, C i D i mieści się w całości w granicach działki sąsiedniej, nie ingerując w żaden sposób w działkę skarżącego. Wpisanie na mapie będącej załącznikiem graficznym do kwestionowanej decyzji "65 m" nie oznacza naruszenia praw skarżącego, a jedynie odległość między punktami wyznaczonymi na tej mapie / do drogi/. Nadto, w punkcie czwartym decyzji wymienionych zostało szereg szczegółowych postanowień dotyczących ochrony osób trzecich. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż dopiero występując o pozwolenie na budowę inwestor będzie musiał wykazać się prawem do przedmiotowego terenu. Dopiero w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał przedstawić projekt budowlany, który szczegółowo określi parametry techniczne inwestycji, z uwzględnieniem postanowień decyzji o warunkach zabudowy, przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Wobec powyższego nie można uznać, że przywoływane w treści odwołania i skargi do Sądu elementy treści mapy wpływają na prawa skarżącego. Powoływane przez skarżącego przedłużenie linii nieznacznie na działkę [...], przy jednocześnie prawidłowo użytym nazewnictwie i oznaczeniach umożliwiających ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji nie może być uznany za podstawę do uchylenia decyzji. Za niezasadny w tym stanie rzeczy uznać należy zarzut , że organ wyznaczył linię zabudowy na terenie działki skarżącego nr [...]. Jest to twierdzenie niezgodne z treścią załącznika i jego opisem- nieprzekraczalna linia zabudowy kończy się na granicy działki wnioskodawców, a dodatkowo w granicach tej działki oznaczono przerywaną linią oraz literami A, B, C i D granice planowanej inwestycji-żadna z linii oznaczających obszar planowanej zabudowy nie ingeruje w obszar działki będącej własnością skarżącego. W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.