II SA/Gd 417/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1. oddala skargę, 2. przyznaje r. pr. S. N. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu 28 czerwca 2010 roku J. K. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna A. K. w formie pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Wskazał, że decyzją z dnia 18 maja 2010 roku, nr [...], odmówiono mu przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla jego syna w formie rehabilitacji ruchowej, logopedycznej oraz psychologicznej, oraz że pismami z dnia 5 maja 2010 roku oraz z dnia 7 czerwca 2010 roku domagał się pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Decyzją z dnia 20 lipca 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 50 ust. 2, 3 4 i 5, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej jako u.p.s.) oraz § 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 roku w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. nr 189, poz. 1598 ze zm.), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w formie pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych dla syna A. K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że o potrzebie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych decyduje lekarz specjalista - psychiatra, prowadzący daną osobę, wydając odpowiednie skierowanie - zaświadczenie lekarskie, w którym winien napisać rodzaj usług specjalistycznych oraz ich wymiar. Do wniosku nie zostało załączone zaświadczenie lekarskie. Organ wyjaśnił nadto, iż w jego ocenie pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych może być, bez uszczerbku dla podopiecznego, zapewniona przez jego rodzinę. Usługi objęte wnioskiem nie wymagają bowiem szczególnych predyspozycji i w związku z tym nie muszą być świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, o jakim mowa w rozporządzeniu. Z art. 16 ust. 2 u.p.s. nie wynika bezwzględny obowiązek udzielenia pomocy przez gminę, bowiem zgodnie z zasadą zawartą w art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według zaś art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przytoczone okoliczności, zdaniem organu I instancji, uzasadniały odmowę przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. W odwołaniu J. K. stwierdził, że ww. decyzja została podjęta bezprawnie, a w jej uzasadnieniu podano nieprawdziwe fakty. Wskazał, że o pomoc w zakresie objętym wnioskiem zwracał się pismami z 5 maja 2010 roku, 7 czerwca 2010 roku i 28 czerwca 2010 roku. Trzykrotnie przeprowadzono wywiad środowiskowy, a każdy z wywiadów kończył się wnioskiem o konieczności należnej jego podopiecznemu pomocy. Wskazał, że nie jest w stanie zapewnić podopiecznemu odpowiedniej rehabilitacji, oraz że jego nieporadność w tym względzie nie powinna pozbawiać jego syna należnej rehabilitacji i leczenia. W decyzji wskazano na brak zaświadczenia od lekarza, a jednocześnie odmówiono pomocy w uzyskaniu odpowiedniego zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 22 lutego 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), art. 50 ust. 2 u.p.s. oraz rozporządzenia Ministra polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 roku w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, po rozpoznaniu odwołania J. K., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium, wskazując na treść art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. podniosło, że jedną z form specjalistycznych usług opiekuńczych jest pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, o którą wnioskował odwołujący się. Kolegium stwierdziło, że odwołujący się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, córką i synem A., którego jest opiekunem prawnym. Rodzina jest silnie ze sobą związana i - wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, wspiera się i opiekuje synem A. Jest także rozeznana w możliwościach korzystania ze świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, o czym świadczy oświadczenie odwołującego się, zawarte w wywiadzie środowiskowym sporządzonym w dniu 10 maja 2010 roku (akta administracyjne organu I instancji załączone do odwołania w sprawie nr [...]), w którym skarżący wnosi o pomoc psychologiczną, logopedyczną i rehabilitację ruchową dla syna z uwagi na wyczerpanie wszystkich możliwości realizowanych przez NFZ. W ocenie Kolegium pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych jest to pomoc udzielana osobom, które nie mają wiedzy z jakiego rodzaju świadczeń w określonym schorzeniu lub po zakończeniu leczenia mogą one korzystać. Wówczas pracownik socjalny ośrodka pomocy społecznej winien, w ramach takich usług, pomóc tej osobie w uzyskaniu przysługujących jej świadczeń zdrowotnych. Nie jest to natomiast pomoc, która miałaby na celu np. wyegzekwowanie dodatkowych, ponad przysługujące, czy wykorzystane, świadczeń. Rodzina odwołującego się posiada stosowaną wiedzę o możliwościach korzystania z terapii dla syna A. w ramach NFZ, bo korzystała z tych świadczeń, wobec czego Kolegium nie znalazło podstaw do przyznania wnioskowanych usług opiekuńczych. W skardze na powyższą decyzję J. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego odwołania od decyzji organu I instancji. Podniósł, że zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazał, że organ I instancji w innej wydanej decyzji z dnia 18 maja 2010 roku (dotyczącej odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w formie rehabilitacji) stwierdził, że pomóc skarżącemu może Narodowy Fundusz Zdrowia, gdyż tak przewiduje prawo. Następnie - w decyzji z dnia 20 lipca 2010 roku (utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją) orzekł o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w formie pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych dla A. K. i wskazał, że nie pomoże w załatwieniu tej pomocy. W ocenie skarżącego, sprawy powyższe winny być rozpatrywane łącznie. Skarżący stwierdził nadto, iż jego podopieczny nie ma prawidłowej opieki. W przedstawionym zaświadczeniu lekarskim wskazano na dysfunkcje narządów występujące u A. K., lecz organy uznały, że zaświadczenie to nie wskazuje na takie dysfunkcje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 października 2011 roku pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, poparł skargę i wniósł o przyznanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego albowiem nie zostały one uiszczone. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowi art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako u.p.s.). Zgodnie z tym przepisem osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1); usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2); usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3); specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4); ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5); rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6); minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacje osób świadczących te usługi oraz warunki i tryb ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług, uwzględniając sytuację materialną tych osób (ust. 7). Jak wynika z brzmienia cytowanego przepisu, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą zostać przyznane osobie wymagającej pomocy innych osób ze względu na wiek, chorobę lub inną przyczynę. Co do zasady usługi te skierowane są do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Przyznanie takich usług osobie zamieszkującej z rodziną wymaga bowiem ponadto ustalenia, że rodzina osoby wymagającej pomocy innych osób, jak również niezamieszkujący z nią wspólnie małżonek, wstępni lub zstępni, nie mogą jej takiej pomocy zapewnić. Wynika z powyższego, że ustawodawca odwołuje się do zasady subsydiarności, uznając, że obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych winny wyprzedzać pomoc w formie usług opiekuńczych ze strony organów pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie skarżący J. K. domagał się przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jego synowi A. K. poprzez zapewnienie mu pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Wskazać w tym miejscu należy, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 50 ust. 7 u.p.s. wydane zostało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 roku w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. nr 189, poz. 1598 ze zm. – dalej jako rozporządzenie s.u.o.). Rozporządzenie to ustala rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w formie tych usług, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności. Zgodnie treścią § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, jednym z rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych jest pielęgnacja - jako wspieranie procesu leczenia, w tym: a) pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, b) uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt lekarskich, badań diagnostycznych, c) pomoc w wykupywaniu lub zamawianiu leków w aptece, d) pilnowanie przyjmowania leków oraz obserwowanie ewentualnych skutków ubocznych ich stosowania, e) w szczególnie uzasadnionych przypadkach zmiana opatrunków, pomoc w użyciu środków pomocniczych i materiałów medycznych, przedmiotów ortopedycznych, a także w utrzymaniu higieny, f) pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia, g) pomoc w dotarciu do placówek rehabilitacyjnych. Z powyższego wynika, że wnioskowane przez skarżącego świadczenie w postaci pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych stanowi w istocie część składową specjalistycznej usługi specjalistycznej polegającej na pielęgnacji, przy czym pielęgnacja ta winna być rozumiana jako wspieranie w procesie leczenia. Usługa ta została zdefiniowana poprzez wyliczenie szeregu działań mających na celu zapewnić osobie wymagającej pomocy innych osób opiekę w zakresie wykraczającym poza zasadniczy proces leczenia. Z opisu tych działań wynika jednoznacznie, że mają one charakter czynności faktycznych wykonywanych na rzecz osoby wymagającej pomocy. Jednocześnie, przyjmując, że każda z opisanych czynności odnosi się do różnych form pielęgnacji, należało stwierdzić, że usługa polegająca na pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych winna polegać na czynnościach faktycznych innych niż pozostałe, opisane w § 2 pkt 2 lit. b - g rozporządzenia s.u.o. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w zakresie normatywnym § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia s.u.o. pozostają czynności faktyczne polegające na pozyskaniu informacji o przysługujących osobie wymagającej pomocy świadczeniach zdrowotnych dostosowanych do rodzaju jej schorzenia lub niepełnosprawności, przekazaniu tej osobie uzyskanej wiedzy i udzieleniu pomocy w uzyskaniu przysługujących świadczeń zdrowotnych. Oznacza to, że pomoc w tym zakresie skierowana jest przede wszystkim do osób samotnych, które jednocześnie, z różnych przyczyn, w tym z uwagi na rodzaj schorzenia lub niepełnosprawności, są osobami niesamodzielnymi i nieporadnymi, lub nie posiadają jakiejkolwiek lub dostatecznej wiedzy o przysługujących im świadczeniach zdrowotnych. W przypadku zaś osób pozostających w rodzinie, przyznanie opisanej specjalistycznej usługi opiekuńczej, będzie uzasadnione, gdy tego rodzaju nieporadnością będą się cechować również pozostali członkowie rodziny. Specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone są przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym i są usługami dostosowanymi do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. Z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia s.u.o. wynika, że osobą, która mogłaby zapewnić opisaną wyżej pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, jest w szczególności pracownik socjalny, niemniej jednak, mając na uwadze zakres działań objętych tym rodzajem usług, przyjąć należy, że w sytuacji, gdy rodzina osoby wymagającej pomocy jest dobrze zorientowana w zakresie przysługujących świadczeń zdrowotnych, wówczas brak jest podstaw do angażowania organów pomocy społecznej. Pomoc taką wówczas może bowiem zapewnić rodzina, albowiem zakres czynności wchodzących w zakres pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych nie wymaga szczególnych kwalifikacji zawodowych. Postępowanie wyjaśniające w sprawie przyznania specjalistycznej usługi opiekuńczej w formie pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych na rzecz osoby żyjącej w rodzinie winno zatem prowadzić do ustaleń faktycznych na okoliczność, czy rodzina takiej osoby jest wystarczająco zaradna i zorientowana w przysługujących świadczeniach zdrowotnych mających zapewnić objęcie osoby wymagającej pomocy właściwym procesem leczenia, w zależności od rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, jakim jest taka osoba dotknięta. Takie postępowanie dowodowe zostało w przedmiotowej sprawie przeprowadzone. W toku wywiadu środowiskowego ustalono bowiem, że skarżący zamieszkuje wraz z żoną, córką i niepełnosprawnym synem, na rzecz którego wnosił o przyznanie przedmiotowych usług. Rodzina jest zgodna, silnie związana emocjonalnie, wspierająca się. Z kolei z akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją zaskarżoną do tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 416/11 wynika, że skarżący był w stanie zapewnić synowi dostęp do świadczeń zdrowotnych w zakładzie stacjonarnym (por. zaświadczenie lekarskie). Ponadto w tej samej sprawie domagał się objęcia jego podopiecznego specjalistycznymi usługami opiekuńczymi w formie rehabilitacji ruchowej, psychologicznej i logopedycznej, wskazując jednocześnie, że wyczerpane zostały możliwości uzyskania świadczeń zdrowotnych gwarantowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Z powyższych okoliczności wynika zatem, że skarżący jest dobrze zorientowany w dostępnych rodzajach świadczeń zdrowotnych, które zapewniłyby jego podopiecznemu właściwy proces leczenia, co więcej, dzięki staraniom skarżącego, jego podopieczny z takich świadczeń już korzystał. Brak było zatem podstaw, aby zasadnie twierdzić, że - niewątpliwie wymagający pomocy innych osób - syn skarżącego, nie ma w rodzinie zapewnionej pomocy w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia nie mógł być również, wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 16 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem gmina i powiat, obowiązane zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Przepis ten dotyczy sytuacji, w których w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej zajdzie sytuacja, w której niemożliwym lub utrudnionym będzie ustalenie sytuacji rodzinnej wnioskodawcy. Wówczas gmina i powiat winny, mimo takiej okoliczności, udzielić pomocy osobie potrzebującej, jeżeli nie jest w stanie samodzielnie pokonać swoich problemów. Zwłoka związana z ustalaniem, czy istnieją osoby bliskie i czy są one w stanie udźwignąć ciężar wsparcia, mogłaby jeszcze bardziej pogorszyć trudną sytuację, a nawet zagrozić życiu czy zdrowiu osoby potrzebującej. Zatem organ powinien udzielić pomocy i jednocześnie podjąć kroki w celu ustalenia sytuacji rodzinnej świadczeniobiorcy, a następnie zwrócić się do osób bliskich o zwrot wydatków poniesionych na pomoc społeczną. Może również, w drodze umowy, ustalić z krewnymi wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby będącej w trudnej sytuacji. Ponadto kierownik ośrodka pomocy społecznej oraz kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie mogą wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne (por. Iwona Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. ABC 2009, Wyd. II, komentarz do art. 16 ustawy). Z tych też przyczyn należało uznać, że obowiązek wyrażony w art. 16 ust. 2 u.p.s. nie ma charakteru bezwzględnego. W sytuacji bowiem poczynienia prawidłowych ustaleń, że osoba potrzebująca pomocy funkcjonuje w rodzinie, która jest w stanie i ma obowiązek zapewnić jej pomoc we wnioskowanym zakresie, obowiązki gminy i powiatu w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych tej osoby zostają wyłączone. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd przyznał radcy prawnemu S. N. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albowiem pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skarżący nie poniósł kosztów udzielonej pomocy prawnej w żadnej części. Orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).