II SA/Gd 417/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. E. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2018 r., nr [...], którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2018 r., nr [...] w zakresie terminu do uiszczenia przez E. Z. grzywny i terminu wykonania egzekwowanego obowiązku, wyznaczając nowy termin do dnia 30 września 2018 r., a w pozostałej części utrzymując postanowienie w mocy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 kwietnia 2009 r., nr [...], nakazał E. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego, funkcję sanitariatu (wc), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K., gm. K. Decyzja ta była konsekwencją ustalenia, że w toku postępowania legalizującego samowolę budowlaną na ww. działce, inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązaną wskazanego obowiązku rozbiórki, w dniu 29 marca 2012 r. organ wystosował do E. Z. upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone stronie w dniu 17 lutego 2012 r. Wobec dalszego niewykonania przez zobowiązaną nałożonego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 6 marca 2014 r. wystawił wobec E. Z. tytuł wykonawczy nr [...]. Tytuł ten został doręczony zobowiązanej w dniu 25 marca 2014 r. Następnie postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r. nr [...] organ pierwszej instancji oddalił zarzuty wniesione przez zobowiązaną w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia 26 lipca2017 r., nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 700/17, Wojewódzki Sąd administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 28 marca 2017 r. nr [...], o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu budynku campingowego z tarasem oraz budynku typu szopka – na działce nr [...], obr. K., gmina K. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 marca 2018 r. nałożył na E. Z. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki w wysokości 10.000 zł oraz wezwał do uiszczenia grzywny oraz wykonania orzeczonego obowiązku w terminie do 30 czerwca 2018 r. Rozpoznając zażalenie, w którym zobowiązana zwróciła uwagę na toczące się nadal postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r. w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu uiszczenia przez E. Z. grzywny i terminu wykonania nałożonego obowiązku, wyznaczając nowy termin do dnia 30 września; w pkt 2 utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części w mocy. Organ odwoławczy uznał, że wysokość grzywny w celu przymuszenia została ustalona prawidłowo przypominając, że organy nadzoru winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki nałożonego w roku 2009. Przy czym, wyznaczenie nowego terminu wykonania orzeczonego obowiązku oraz uiszczenia grzywny związane było z ze skróceniem ustalonego przez organ pierwszej instancji terminu z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze. Inspektor wojewódzki stwierdził, że toczące się postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie może mieć wpływu na przedmiotowe postępowanie, gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją ostateczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji organu drugiej instancji w całości, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenie postępowania w sprawię warunków zabudowy, zainicjowanej wnioskiem skarżącej. Zdaniem strony skarżącej wydane rozstrzygniecie nie uwzględnia treści wyroku WSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 700/17, w którym Sąd uwzględnił sytuację skarżącej, która od lat stara się o uzyskanie pozwolenia na zabudowę działki, a Wójt Gminy wydaje decyzje odmowne powołując się na brak miejscowego planu, jednocześnie nie podejmując żadnych działań w celu jego uchwalenia. Takie działanie organu jest sprzeczne z interesem społecznym, a orzeczona grzywna została ustalona bez uwzględnienia sytuacji faktycznej i ekonomicznej strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu na E. Z. grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, przy czym z uwagi na fakt skrócenia, poprzez trwające postępowanie odwoławcze, wyznaczonego przez organ pierwszej instancji terminu do wykonania ww. obowiązków, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w tym zakresie i wyznaczył nowy termin do dnia 30 września 2018 r. utrzymując w mocy rozstrzygnięcie w zakresie nałożonej grzywny. Zdaniem Sądu zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że skarżąca nie wykonała obowiązku rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Oznacza to, że uchyla się ona od wykonania powyższego obowiązku, a żaden z ujawnionych dowodów nie świadczy o woli strony do jego wypełnienia. Badając zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy i orzekły o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. W sprawie niesporne jest, że w 2009 r. na skarżącą został nałożony obowiązek przeprowadzenia rozbiórki dwóch obiektów budowlanych zlokalizowanych na należącej do niej działce nr [...], położonej w K., gm. K., i że obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 1 kwietnia 2009 r. Z kolei przeprowadzone w dniu 1 marca 2017 r. oględziny nieruchomości ujawniły, że ww. obowiązek nie został przez zobowiązaną wykonany. Okoliczności te uprawniły organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania opisanego wyżej obowiązku niepieniężnego. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei zgodnie z art. 26 § 1 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Powyższe przesłanki zostały niewątpliwie w niniejszej sprawie spełnione. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności wystosował do strony zobowiązanej upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku ze wskazaniem konsekwencji związanych z niezastosowaniem się do wezwania, tj. wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a wobec dalszego uchylania przez zobowiązaną od dokonania rozbiórki, organ wystawił wobec E. Z. tytuł wykonawczy z dnia 6 marca 2014 r., który skarżąca odebrała w dniu 25 marca 2014 r. Wskazać trzeba, że przedmiotowy obwiązek jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, w odniesieniu do którego przepisy u.p.e.a. dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika natomiast obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Przepis art. 119 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z kolei w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. Z tego wynika, że w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały więc właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły jej wysokość, zaś dokonany wybór należycie umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Jak prawidłowo wskazały organy, wykonanie zastępcze wiązałoby się dla zobowiązanej z większą dolegliwością, niż orzeczona grzywna. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami związanymi z wyłonieniem wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów Sąd uznał, że dokonany przez organy wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Nie można także zarzucić organom, że wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie nie uwzględniły sytuacji ekonomicznej zobowiązanej. Na orzeczoną grzywnę i jej skuteczność nie ma bowiem wpływu osobista sytuacja finansowa podmiotu, na który nałożono egzekwowany obowiązek rozbiórki. Z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna ta, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - 50.000 zł. Oznacza to, że górną granicą dopuszczalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie, jest kwota 10.000 zł. W ocenie Sądu nałożenie na skarżącą grzywny w maksymalnej wysokości było przy tym uzasadnione uporczywym, wieloletnim uchylaniem się przez nią od wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych i brakiem wykazania woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na ocenę prawidłowości ustalonej wysokości grzywny nie bez wpływu pozostaje też okoliczność, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. organ dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego. W odniesieniu do zarzutów skargi, koncentrujących się na kwestiach związanych z prawidłowością orzeczonego nakazu rozbiórki i toczącym się postępowaniem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji podlegającej ostatecznej rozbiórce, Sąd wyjaśnia, że rozpoznając niniejszą skargę mógł zbadać jedynie prawne przesłanki wydania postanowienia o grzywnie. Nie miał natomiast podstaw do badania zgodności z prawem egzekwowanego obowiązku, tj. nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Jak wynika bowiem z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Co za tym idzie - zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni do tego, aby na etapie orzekania o zastosowaniu środka egzekucyjnego podważać legalność orzeczonej rozbiórki. W konsekwencji ani orzekające w niniejszej sprawie organy egzekucyjne, ani kontrolujący ich rozstrzygnięcia Sąd nie byli zobowiązani do uwzględnienia okoliczności dotyczącej toczącego się w odniesieniu do działki nr [...] postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wynik toczącego się ponownie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 700/17, postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy dla działki skarżącej, nie ma wpływu na ocenę legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy egzekucyjnej nie zależało od rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, zatem brak było podstaw do tego, ażeby organy egzekucyjne skorzystały z dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesiły postępowanie egzekucyjne, tak jak tego oczekiwała skarżąca. Kluczowa w niniejszej sprawie jest bowiem okoliczność, że decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu egzekucyjnego jest decyzją ostateczną. Wskazać należy, że wydanie decyzji orzekającej o rozbiórce dwóch samowolnie wzniesionych na działce skarżącej obiektów budowlanych było wynikiem braku przedłożenia przez nią w postępowaniu legalizacyjnym decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego późniejsze starania skarżącej o uzyskanie tych warunków zabudowy, w sytuacji ostatecznie orzeczonego obowiązku rozbiórki, nie mogło mieć wpływu na egzekucję wskazanego obowiązku. Sąd wskazuje jednocześnie, że podnoszone przez skarżącą argumenty związane z brakiem na terenie, na którym znajduje się jej działka, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na tej działce. Wskazać tylko należy, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią generalnego obowiązku po stronie gmin uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Rozstrzygnięcia te zostały wydane po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w którym należycie wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy. Tak ustalone okoliczności ujawniły natomiast, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś jej wysokość nie przekraczała granic uznania administracyjnego. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty podniesione w skardze. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.